I OSK 846/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek ( spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1268/06 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian granic i powierzchni użytku gruntowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1268/06, oddalił skargę Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian granic i powierzchni użytku gruntowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., po rozpoznaniu odwołania wniesionego w imieniu Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. od decyzji Starosty D. z dnia [...] nr [...], o odmowie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego B. granic i powierzchni użytku gruntowego "las" zawartych w operacie pomiarowym [...] w konturach nr [...],[...] i [...] w działce nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 b/ ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść przepisów stanowiących podstawę swojej decyzji i stwierdził, że w obowiązującym planie urządzenia lasu zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...], będące przedmiotem sprawy grunty wykazane są jako grunty nieleśne - wrzosowisko - bez wskazań gospodarczych. Żądanie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków nowego zasięgu użytku "las" jest zatem niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu, a tym samym z wymogami wynikającymi z treści art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle aktualnych przepisów, najpierw musi zaistnieć plan urządzenia lasu, aby ustalenia w nim zawarte mogły być uwzględnione w ewidencji gruntów. W ocenie organu dopóki ustalenia planu urządzenia lasu dla spornych gruntów nie będą zmienione lub uzupełnione, wniosek o ujawnienie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących granic i powierzchni lasu, nie może być uwzględniony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł w imieniu Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, iż ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zdaniem Sądu organ trafnie zauważył, że art. 20 ust. 2 o lasach zawiera w swej treści zasadę, wedle której dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. W ocenie Sądu powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten ma ustawowe umocowanie wynikające wprost z art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Według treści art. 20 ust. 2 ustawy o lasach nie jest możliwe przeprowadzenie zmian w zakresie ustalenia granic i powierzchni lasu, które byłyby niezgodne z obowiązującym planem urządzenia lasu. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 454/06, w tożsamej przedmiotowo sprawie. Sąd zgodził się z tymi wywodami skargi, które wskazują na obowiązek zgłaszania odpowiednim organom wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Sąd podniósł, że zasada ta ulega jednak ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasu, które muszą być skorelowane z planem urządzenia lasu. Zmiany związane ze zmianą granic i powierzchni lasów powinny wynikać z planu urządzenia lasu. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. Nr 256, poz. 2151), właśnie w części planistycznej planu urządzenia lasu określa się m.in. grunty przewidziane do prowadzenia gospodarki leśnej. W świetle art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów odzwierciedla więc stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty. Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie dokumentem stanowiącym podstawę zmian wpisu do ewidencji gruntów i budynków, granic i powierzchni lasu jest obowiązujący plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa D., zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...]. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł w imieniu Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach oraz w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia lasu. W przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. zarzutu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem ustalenia planu urządzenia lasu są uwzględniane (wiążące) w ewidencji gruntów jedynie co do niektórych z informacji w niej ujawnianych, a mianowicie tylko co do granic oraz powierzchni i to jedynie w odniesieniu do lasu, a nie w odniesieniu do całego gruntu, na którym znajduje się ten las. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, o ujawnieniu statusu danego gruntu w ewidencji gruntów i budynków jako lasu decyduje jego zakwalifikowanie w planie urządzania lasu jako gruntu leśnego. W opinii skarżącego kryterium decydującym o zakwalifikowaniu terenów porośniętych drzewami i krzewami do kategorii gruntów leśnych jest stan faktyczny istniejący na nieruchomości. Jeżeli zatem dany teren spełnia wymogi, o których mowa w ustawie o lasach powinien być oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako Ls (las). Nieprawidłowe zatem oznaczenie gruntu leśnego jako Tr, zamiast Ls - powinno zostać skorygowane. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA 393/2003 i wskazał, że dla przypisania danemu gruntowi statusu "lasu" w ewidencji gruntów i budynków decydujące znaczenie ma okoliczność czy istniejący na gruncie stan faktyczny pozwala na uznanie go za las z punktu widzenia definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach, nie zaś - jak wskazał Sąd pierwszej instancji - okoliczność czy grunt ten określany jest jako leśny w planie urządzenia lasu. Bezspornym jest, że w sprawie, teren będący w użytkowaniu skarżącego spełnia wszystkie wymogi niezbędne do zakwalifikowania go do kategorii gruntów leśnych. Skarżący podkreślił, że art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie odsyła do konkretnego przepisu ustawy o lasach, lecz zawiera generalne odesłanie do "przepisów o lasach". Nie ulega przy tym wątpliwości, że przepisami tymi są przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Z tego punktu widzenia, nie jest więc oczywiste i przesądzone, że właściwym do zastosowania przepisem, który należy uwzględnić przy wprowadzaniu danych do ewidencji gruntów, jest przepis art. 20 ust. 2, a nie właśnie przepis art. 3 zawierający ustawową definicję lasu. Powoływany przez Sąd art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi wprawdzie, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu, niemniej jednak wskazane ustalenia planów dotyczą wyłącznie granic i powierzchni lasu. Zatem ustalenia planu urządzenia lasu uwzględniane są w ewidencji jedynie co do niektórych z informacji w nim ujawnianych, a mianowicie tylko co do granic oraz powierzchni i to jedynie w odniesieniu do lasu, a nie w odniesieniu do całego gruntu, na którym znajduje się ten las. Nie uwzględnia się natomiast ustaleń planu urządzenia lasu m.in. co do rodzaju użytków gruntowych (nie pokrytych lasem). W związku z powyższym ustalenie w planie urządzenia lasu, że dany grunt jest gruntem leśnym lub nieleśnym nie ma znaczenia dla zapisów w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżącego, przepis art. 20 ust. 2 ustawy o lasach ma znaczenie jedynie w przypadku, gdy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, co za tym idzie jest gruntem leśnym w rozumieniu § 67 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) i jako taki jest oznaczony w ewidencji jako "las" (Ls), wówczas w ewidencji uwzględnia się dane dotyczące granic i powierzchni tegoż lasu zawarte w planie urządzenia lasu. Skarżący wskazał, że za interpretacją art. 20 ust. 3a prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, przemawia obowiązek spoczywający na organach prowadzących ewidencję gruntów, a wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne do systematycznej jej aktualizacji. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 8 cytowanej wyżej ustawy pod pojęciem ewidencji gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów powinna zatem odzwierciedlać w oparciu o dokumenty istniejący stan faktyczny. Odmowa ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków aktualnych danych dotyczących gruntów jest więc nie do pogodzenia z wymogiem systematycznej aktualizacji tych danych. Nie można bowiem dopuszczać do sytuacji, w której świadomie utrzymuje się stan niezgodności pomiędzy danymi ujawnionymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem gruntów. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty D. z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zaskarżony wyrok podlega kontroli Sądu drugiej instancji w zakresie wyznaczonym powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, stanowiącymi jej podstawy. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 3a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. W myśl natomiast art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej jeżeli dany teren spełnia wymogi, o których mowa w ustawie o lasach, powinien być oznaczony jako las, albowiem organ ewidencyjny nie ma obowiązku uwzględniać ustaleń planu urządzenia lasu, w zakresie innym niż wynikające z planu granice i powierzchnia lasu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw. Jak wynika z dyspozycji art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) przepisy ustawy o lasach stanowią lex specialis w odniesieniu do przepisów pierwszej z powołanych ustaw. Oznacza to, że w przypadku gdy zawarte w ewidencji gruntów informacje dotyczą lasów, wszelkie zmiany w ewidencji mogą być dokonywane z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Wynikająca zatem z planu urządzenia lasu jego powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że dopóki w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej wnioskowana zmiana oznaczenia gruntów objętych planem urządzeni lasu, zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...], z gruntów oznaczonych jako "tereny różne" (ewidencja gruntów) i "wrzosowisko - bez wskazań gospodarczych" (plan urządzenia lasu) - na użytek "las", prowadziłaby do zmiany granic i powierzchni lasu, co jak wywiedziono wcześniej jest niedopuszczalne. Zasadą jest bowiem, aby wynikające z ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące powierzchni i granic lasu były zgodne z obowiązującym planem urządzenia lasu. Organ ewidencji gruntów i budynków nie może dokonywać zmian w danych ewidencyjnych dotyczących lasu, które byłyby niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu. W takiej sytuacji zmiana danych odnoszących się do lasu, w pierwszej kolejności musi zostać wprowadzona przez właściwy organ do planu urządzenia lasu, a następnie zatwierdzona przez Ministra Środowiska. W myśl art. 23 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwe organy, sądy, kancelarie notarialne, przesyłają stosowne odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sprowadzenia aktu notarialnego. Stosując powyższą zasadę w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że podstawę do dokonania przez organ ewidencji gruntów i budynków zmiany gruntu oznaczonego w ewidencji jako "tereny różne", na użytek oznaczony jako "las" stanowić może wyłącznie prawomocna decyzja zatwierdzająca nowy, lub zmieniony plan urządzenia lasu dotyczący spornego gruntu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.