II SA/Kr 826/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] 26 kwietnia 2004r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. L. kwotę 200 zł. (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z, dnia 26 kwietnia 2004 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 lipca 1994 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości objętej KW [...], składającej się działki ewid. nr 1 o pow. 0,2690 ha położonej w obrębie [...] na działki nr 2, 3 i 4, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa w zw. z art. 28 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło: Decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...], działając na wniosek J. i S. G. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej KW [...], składającej się działki ewid. nr 5 o pow. 0,2690 ha położonej w obrębie [...] na działki nr 2, nr 3 i nr 4. Odwołanie od powyżej decyzji złożył w dniu [...] lutego 2004 r. M. L. Wskazał, że decyzja ta naruszyła jego interes prawny jako właściciela sąsiadującej z podzieloną działką nieruchomości nr 6, współwłaściciela działki nr 7 (obecnie 8 i 9), oraz użytkownika działki nr 10 (obecnie nr 11 i 12 ), gdyż podział został dokonany "dla zabezpieczenia dojazdu od strony północnej działki, tj. przez działkę nr 10". Zarzucił, że dowody, na których się oparto są fałszywe a powstała w wyniku podziału działka nr 3 straciła dojazd. Decyzja o zatwierdzeniu podziału została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło : postępowanie prowadzone było w trybie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednol. Dz.U. nr 30 z 1991 r., poz. 127 ze zm.). Zgodnie z jednolitym orzecznictwem i poglądami doktryny w tym zakresie - stronami postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości są jej właściciele (wyrok NSA z 22.10.1998 r. l SA 500/98). Stroną postępowania zgodnie z treścią art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony należy wyprowadzać z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywatela. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się bowiem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej ( wyrok NSA z 14.04.2000, III SA 1876/99). W omawianej sprawie brak w tym zakresie stosownego przepisu prawa materialnego pozwalającego na nadanie p. M. L. przymiotu strony postępowania. Ponieważ stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący podanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie powołanych w sentencji przepisów Kolegium orzekło jak wyżej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł M. L. Skarżący zarzucił, że bezpodstawnie przyjęto, iż nie jest on stroną postępowania w sprawie o zatwierdzenie podziału nieruchomości i wniósł o uchylenie decyzji SKO i zmianie decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 1994 r. poprzez odmowę podziału działki nr 1. Zatwierdzony podział powoduje powstanie działki nr 3, zupełnie pozbawionej znaczenia gospodarczego, bo o szerokości 4 m. Skarżący jest stroną postępowania o podział, ponieważ decyzja Prezydenta Miasta K. niewątpliwie wpływa na jego prawa. Jest on użytkownikiem działki nr 10, (właścicielem jest Skarb Państwa), po której miałby przebiegać dojazd do powstałych w wyniku podziału działek. Dojazdu takiego nie ma, a między stronami trwa spór zmierzający do zlikwidowania ustanowionej służebności dojazdu do pozostałych działek. Skarżący wykorzystuje działkę nr 10 na prowadzenie stacji [...]. Wprowadzenie zmian, a w szczególności utworzenie na działce nr 10 dojazdu do powstałych w wyniku podziału działek pozbawi skarżącego możliwości dotychczasowego jej wykorzystania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w kwestii dotyczącej kręgu podmiotów zainteresowanych w postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, a więc stron tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Nadto Kolegium wskazało w odpowiedzi, że skarżący zamiast odwoływać się od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lipca 1994 r. powinien był składać do organu l instancji wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 8 kpa., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa. Zgodnie z treścią art. 3 ppsa., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi- art. 134 ppsa. Skargę należało uwzględnić, jednak z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącego. Zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności każda indywidualna sprawa rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu l instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Od każdej decyzji nieostatecznej służy prawo odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa legitymację do wniesienia odwołania a co za tym idzie do uruchomienia postępowania odwoławczego ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki z art. 28, 29 i 30 kpa. Zgodnie z przyjętą subiektywną koncepcją odwołania legitymację taką ma podmiot, który twierdzi, że decyzja organu l instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Twierdzenie to daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze zakończy się decyzją o umorzeniu, jeżeli twierdzenie jednostki nie znajdzie podstaw w przepisach prawa materialnego. Zanim jednak organ odwoławczy dokona weryfikacji twierdzenia strony w powyższym zakresie winien zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie- od dnia jej ogłoszenia stronie. Jednakże termin czternastodniowy do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. Wskazuje na to wyraźnie redakcja art. 129 § 2 kpa, który mówi o rozpoczęciu biegu czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji stronie. Jeżeli natomiast strona była pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem l instancji, termin do wniesienia odwołania dla niej liczy się od dnia doręczenia decyzji organu l instancji stronie, która brała udział w postępowaniu. Jeżeli od decyzji organu l instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem l instancji, a jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa nie ma prawa wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Stanowisko powyższe jest zgodne z ogólnie panującym poglądem doktryny (por. uwagi na ten temat do art. 127 kpa w Komentarzu do KPA B. Adamiak, J. Borkowski, 7 wyd. Wydawnictwo C.H. Beck,Warszawa 2005), oraz utrwalonym orzecznictwem NSA (por. Wyrok NSA z dnia 16.07.2002 r. II SA 2230/00, Mon. Pr. 2002/20/916. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją skarżący M. L. nie brał udziału w postępowaniu przed organem l instancji. Decyzja organu l instancji stała się ostateczna z dniem 22 lipca 1994 r. Pismo skarżącego zatytułowane "Odwołanie" od decyzji organu l instancji datowane 24 lutego 2004 r. wpłynęło w tym dniu, a więc po ponad 9-ciu latach od stwierdzenia ostateczności decyzji, czyli z oczywistym przekroczeniem terminu do wniesienia odwołania. Obowiązkiem organu odwoławczego było przede wszystkim ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, bowiem tylko odwołanie wniesione w terminie wywołuje skutek w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z ochrony trwałości ( Wyrok NSA z 18.11.1999, l SA 330/99, lex 48749). Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, na zasadach określonych w roz. 12 lub 13 kpa (wznowienie postępowania, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie nieważności decyzji). Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa. Gdyby pismo pochodziło od strony, która brała udział w postępowaniu przed organem l instancji w charakterze strony- wówczas organ winien byłby wydać postanowienie o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu, względnie, gdyby strona składała wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania - rozpoznać odwołanie w przypadku przywrócenia terminu do jego wniesienia. Skoro jednak pismo pochodziło od osoby, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem l instancji i decyzja tego organu nie została jej doręczona- zgodnie z powyższymi uwagami dotyczącymi zakresu stosowania art. 129 § 2 kpa - organ powinien był wyjaśnić, czy pismo skarżącego zatytułowane "Odwołanie" potraktować jak wniosek o wznowienie postępowania i w razie potwierdzenia tego przez skarżącego wszcząć postępowanie wznowieniowe, w toku którego dopiero winien był ustalić, czy skarżący może się skutecznie domagać wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, czy też żądanie wznowienia postępowania będzie bezskuteczne i z jakich przyczyn. Opierając się wyłącznie na tytule pisma sporządzonego przez skarżącego i rozpoznając odwołanie od decyzji ostatecznej organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a to art. 129 § 2 kpa, art. 134 kpa i art. 145 § 1 kpt. 4 kpa. Naruszenie to skutkuje orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji. Podkreślić także należy całkowicie błędne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażające się w stwierdzeniu (zawartym w odpowiedzi na skargę), że organ związany był "błędnym trybem działania przyjętym przez skarżącego", który powinien był wnosić o wznowienie postępowania. Organ jest związany wyłącznie treścią żądania strony, którą winien ocenić zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie zaś tytułem pisma skierowanego do organu przez stronę. Oczywiste jest, że o trybie toczącego się postępowania decyduje nie - jak chce tego Kolegium - strona postępowania, lecz organ administracji. Odnośnie zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stanowisko Kolegium odnośnie udziału stron biorących udział w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości jest całkowicie prawidłowe i zgodne z przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jednolitym w tej kwestii stanowiskiem doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym stronami takiego postępowania są właściciele nieruchomości. Sąd podziela to stanowisko w całości. Zagadnienia i rozstrzyganie ewentualnych sporów mogących powstać na tle dostępu do poszczególnych działek, oraz przebiegu służebności, co podnosi skarżący, nie należą do kompetencji organów administracyjnych, lecz do drogi postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Dlatego zarzuty skargi dotyczące tej materii nie mogły zostać przez sąd uwzględnione w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia przez organy administracyjne. Z powyższych przyczyn, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.