II SA/Gd 78/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. J. oraz P. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2006 r., na podstawie art.123 ust. 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 57 ust. 7 i art. 59 f ust. 1, 2 i 3 oraz art. 59 g ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016, ze zm.) wymierzył R. i P. J. karę w wysokości 75000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania budynku zakładu produkcji kostki brukowej usytuowanego na terenie działki nr w M. gmina Ż.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu 20 lipca 2000 r. R. i P. J. otrzymali decyzję o pozwoleniu na budowę zakładu kostki brukowej na terenie działki nr w miejscowości M. - wydaną przez Burmistrza Gminy, w której inwestorzy zobowiązani zostali do uzyskania, po zakończeniu inwestycji, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W dniu 10 lutego 2006 r. inwestorzy R. i P. J. złożyli Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wniosek o pozwolenie na użytkowanie. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 15 marca 2006 r. ustalono, że budynek zakładu kostki brukowej został zrealizowany z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz, że przedmiotowy budynek jest już użytkowany z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Ponadto z oświadczenia złożonego do protokołu przez R. J. wynikało, że budynek użytkowany był od około roku. Użytkowanie obiektu potwierdzały również wykonane w dniu kontroli zdjęcia. W związku z powyższym organ uznał za zasadne zastosować przepisy art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1 i 59 g ustawy Prawo budowlane i nałożyć zgodnie z treścią tych przepisów na inwestorów karę za nielegalne użytkowanie obiektu. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli R. i P. J. żądając wydania postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania w sprawie. Wnoszący zażalenie zarzucili naruszenie art. 6, art. 55 pkt 1 i art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 - 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w ich brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy wynikającej z art. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2004 nr 93, poz. 888), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu okoliczności, że obowiązujące w czasie przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu budowlanego przepisy prawa nie nakładały dla obiektu budowlanego zaliczanego do kategorii XVIII obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do jego użytkowania, czego skutkiem było niezasadne, bo niezgodne z prawem (art. 6 k.p.a.) nie zastosowanie tych przepisów wobec skarżących. W uzasadnieniu inwestorzy wskazali, że rozpoczęli użytkowanie spornego budynku pomiędzy lutym a kwietniem 2005 r.. Nie zakwestionowali także faktu, iż decyzja Burmistrza Gminy z dnia 20 lipca 2000 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nakładała na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wnoszący zażalenie nie podzielili natomiast stanowiska organu, iż powyższe okoliczności stanowią podstawę do nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie skarżących w dacie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie ciążył na nich obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ nie obowiązywał wówczas przepis prawa nakładający taki obowiązek. Dlatego też w opinii wnoszących zażalenie brak było podstawy prawnej do przyjęcia iż na inwestorach ciążył obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. Obiekt budowlany, którego dotyczyło niniejsze postępowania zaliczany był bowiem do kategorii XVIII obiektów określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane, zaś w okresie od dnia 31 maja 2004 roku do dnia 26 września 2005 roku przystąpienie do użytkowania takiego obiektu nie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto w uzasadnieniu przytoczono orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2001 r., wydane w sprawie IV SA 1330/99, w którym wskazano, że z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) należy wyprowadzić wniosek, że zmiana norm i przepisów powodująca zwolnienie określonych podmiotów z nałożonych na nie decyzją administracyjną obowiązków, bądź ograniczenie ich zakresu, winno obligować właściwy organ administracji publicznej do niezwłocznego uchylenia albo zmiany decyzji ustalającej te obowiązki w szczególności, jeśli wykonanie tych obowiązków obwarowane jest określonymi sankcjami administracyjnymi. W uzasadnieniu przytoczonego wyroku NSA wskazał także, że nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości byłoby akceptowanie wymierzenia podmiotowi gospodarczemu kary z tytułu niewykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną w sytuacji, w której przepis prawa stanowiący podstawę do nałożenia takiego obowiązku został następnie zmieniony lub uchylony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 lipca 2006 r. na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku a art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59 f i 59 g, art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., nr 207 poz. 2016 ze zm.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, nie znajdując podstaw prawnych do jego uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy z dnia 20 lipca 2000r. o pozwoleniu na budowę inwestorzy byli zobowiązani do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Jednakże po wystąpieniu P. i R. J. z wnioskiem o udzielenie takiego pozwolenia organ pierwszej instancji podczas oględzin w dniu 15 marca 2006r. ustalił, iż sporny budynek zrealizowano z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę oraz że jest on już użytkowany. Organ wyjaśnił także, iż skarżący przystąpili do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego pomiędzy lutym a kwietniem 2005 roku. W ocenie organu powyższe nie budzi wątpliwości, zatem zasadnym było zastosowanie art. 57 ust. 7, art. 59 f ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony, iż w dacie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na skarżących nie ciążył obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż nie obowiązywał wówczas przepis prawa nakładający na skarżących taki obowiązek, organ wyjaśnił, iż prawomocna decyzja Burmistrza Gminy o pozwoleniu na budowę z dnia 20 lipca 2000r. obligowała inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego niezależnie od późniejszych zmian w ustawie. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli R. i P. J. żądając uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 55 pkt 1 i art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 - 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w ich brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, wynikającej z art. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2004 nr 93, poz. 888), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie okoliczności, że obowiązujące w czasie przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu budowlanego przepisy prawa nie nakładały dla obiektu budowlanego kategorii XVIII, obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed przystąpieniem do użytkowania, czego skutkiem było niezgodne z prawem rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi ponowili argumentację faktyczną i prawną zawartą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zadaniem Sądu nie jest natomiast zbadanie poprawności ostatecznej decyzji z dnia 20 lipca 2000 r. udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę zakładu kostki brukowej na terenie działki nr w miejscowości M. - wydanej przez Burmistrza Gminy, w której inwestorzy zobowiązani zostali do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., nr 207 poz. 2016 ze zm.) w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl art. 59 a ust. 1 Ustawy Prawo budowlane właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. (ust. 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3). Karę, o której mowa w art. 59 f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie. Wyjaśnić należy, iż w prawie budowlanym zasadą jest, iż przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego musi być poprzedzone zgłoszeniem do właściwego organu zamiaru rozpoczęcia użytkowania tegoż obiektu. Do użytkowania takiego obiektu można przystąpić dopiero wówczas, gdy organ ten nie wniesie w ustawowym terminie sprzeciwu. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Jest to bardziej restrykcyjna procedura poprzedzająca rozpoczęcie użytkowania obiektu. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie bezspornym jest, iż P. i R. J. rozpoczęli samowolne użytkowanie (bez zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie) obiektu budowlanego posadowionego na działce nr w M. w okresie luty – kwiecień 2005 r. Powyższy fakt potwierdzony został w materiale dowodowym zebranym w sprawie oraz przez samych skarżących. Skarżący w postępowaniu administracyjnym prezentowali stanowisko, że nie mieli obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu. Obiekt budowlany, którego dotyczy niniejsze postępowania zaliczany był bowiem do kategorii XVIII obiektów określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane, zaś w okresie od dnia 31 maja 2004 roku do dnia 26 września 2005 roku przystąpienie do użytkowania tego obiektu nie wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie w ocenie stron postępowania powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w chwili rozpoczęcia użytkowania spornego obiektu budowlanego. Sąd nie podziela powyższego stanowiska i stwierdza, że ocena stanu prawnego sprawy dokonana przez skarżących jest nietrafna. Nie ma bowiem dla sprawy znaczenia okoliczność, że skarżący zaczęli użytkować budynek w 2005 r. W tym dniu ciążył na nich nałożony decyzją Burmistrza Gminy z dnia 20 lipca 2000r obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Decyzja powyższa została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Inwestorzy nie skorzystali z możliwości zaskarżenia przedmiotowej decyzji, stała się ona więc ostateczna i została wprowadzona do obrotu prawnego. Stosownie do przepisu art. 16 § 1 k.p.a. decyzje administracyjne, od których nie służy odwołanie w toku instancji, są ostateczne. Oznacza to, że stabilność rozstrzygnięcia administracyjnego – gwarantowana zasadą ogólną procedury administracyjnej, sformułowaną w art. 16 § 1 k.p.a. wymaga, aby jakakolwiek zmiana, uchylenie, stwierdzenie nieważności, czy też wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem było możliwe jedynie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2004 r., IV S.A. 469/2003). Należy podkreślić, iż decyzja z dnia 20 lipca 2000r. rozstrzygnęła kwestię uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu w sposób ostateczny, a zatem obowiązek ten istniał nadal w 2005 r. i organ nie mógł ponownie rozstrzygać tej samej sprawy i ponownie rozpatrywać kwestii nałożenia obowiązku. Takie działanie było by sprzeczne z przepisami prawa. Obowiązek zatem istniał i adresaci decyzji byli zobowiązani go zrealizować. Trzeba zaznaczyć, że skarżący mieli prawo zakwestionowania postanowień decyzji z dnia 20 lipca 2000 r. Mogli oni bowiem skorzystać z nadzwyczajnych procedur przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego pod warunkiem spełnienia przewidzianych w przepisach przesłanek. Jednakże, jak wynika z akt sprawy skarżący nie wykazali inicjatywy w kwestii zmiany decyzji, która nakładała na nich przedmiotowy obowiązek. Nietrafnym jest zatem zarzut, iż w niniejszej sprawie organ powinien był z własnej inicjatywy zmienić decyzję w momencie gdy doszło do zmiany przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 6 k.p.a, na który powołują się skarżący stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organy działają w oparciu o obowiązująca normę, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2001 r., II S.A. 55/00, LEX nr 75523). Ograny obu instancji kierowały się przepisami obowiązującymi w chwili wydawania postanowień, w oparciu o decyzję z dnia 20 lipca 2000 r., która wydana została zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami. Ponadto należy pokreślić, iż w okresie luty-kwiecień 2005 r. obowiązywały przepisy nakładające na inwestorów, w przypadku braku obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obowiązek zgłoszenia użytkowania obiektu budowlanego. Stosownie do przepisu art. 54 Prawa budowlanego obowiązującego w okresie luty-kwiecień 2005 r. do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można było przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Skoro skarżący uznali, iż nie spoczywa na nich obowiązek wystąpienia o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to zobowiązani byli do zgłoszenia użytkowania obiektu. Skarżący nie dopełnili nawet tego obowiązku Odnosząc się natomiast do przytoczonego w skardze orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego, to zauważyć należy, iż Sąd nie jest związany wyrokiem innego sądu, bowiem przepisy konstytucji zapewniają Sądowi niezależność i niezawisłość w rozstrzyganiu spraw. Sąd ma natomiast obowiązek rozpatrzyć daną sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami w oparciu o ustalony materiał dowodowy. Istnieje możliwość sięgnięcia do orzecznictwa sądów administracyjnych, ale służyć to może jedynie jako pomoc i wskazówka w rozstrzygnięciu sprawy, nie natomiast jako podstawa. W wyroku powołanym przez skarżących teza, iż zmiana przepisów powodująca zwolnienie określonych podmiotów z nałożonych na nich decyzją administracyjną obowiązków obliguje organ do niezwłocznego uchylenia lub zmiany własnej decyzji dotyczy decyzji wojewody w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocnej wydanej na podstawie przepisu art. 51 ust 2a ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stosownie do zmiany rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Opóźnione podjęcie tej decyzji spowodowało obciążenie skarżącego karami za przekroczenie poziomu hałasu za okres, gdy obowiązywała już przepisy względniejszego dla skarżącego rozporządzenia. Przepis art. 51 ust. 3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy przewidywał, iż wojewoda w przypadku zmiany norm i przepisów dotyczących ochrony środowiska przed hałasem może uchylić i zmienić własną decyzję ostateczną w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Przepis ten stanowił zatem lex specjalis do regulacji zawartej w przepisach art. 154 i 155 k.p.a. wskazując na możliwość zmiany ostatecznej decyzji w zależności od zmiany stanu prawnego w przedmiocie obowiązującego poziomu hałasu. Tym samym powołane orzeczenie nie może stać się wskazówka w rozstrzygnięciu sprawy niniejszej sprawy, ponieważ dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.