II SA/Kr 802/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. F. kwotę 757 zł. (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 maja 2004 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a., art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane (jednolity tekst z 2003 r. Dz.U. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. Nr 80, poz. 718 ), po rozpatrzeniu odwołania J. F. od decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., znak: [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazującej inwestorowi J. F. rozbiórkę samowolnej dobudowy do budynku gospodarczego na działce nr [...] w B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w sprawie samowolnej przebudowy części budynku gospodarczego na zakład produkcji gumowej na działce nr [...] w B. W trakcie przeprowadzonej w terenie w dniu [...] sierpnia 2003 r. wizji lokalnej stwierdzono, że w wybudowanym w ok. 1980 roku budynku gospodarczym wykonano roboty budowlane polegające na: wymianie stropu żelbetowego na nowy, wybudowaniu żelbetowego biegu klatki schodowej na poddasze oraz wymianie stolarki okiennej i drzwiowej. Ustalono również, iż na wlw roboty inwestor nie posiadał stosownego pozwolenia. Na przedmiotowej działce wybudowano również bez pozwolenia na budowę, w miejscu poprzednio istniejącej szopy, budynek gospodarczy murowany ze stropem żelbetowym i dachem jednospadowym ze spadem w stronę działki sąsiedniej. W trakcie oględzin inwestor J. F. wniósł o zalegalizowanie obiektów. Po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego, PINB wydał w dniu [...] września 2003 r. decyzję znak: [...], którą umorzył postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy części budynku gospodarczego ze wskazaniem, iż zasadnym będzie prowadzenie dwóch odrębnych postępowań dotyczących: samowolnej budowy i przebudowy budynku gospodarczego oraz dobudowy do budynku gospodarczego. W dniu [...] września 2003 r. PINB skierował do stron postępowania zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej dobudowy do budynku gospodarczego na działce nr [...] w B.. Następnie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] listopada 2003 r. decyzję znak: [...], którą nakazał inwestorowi J. F. rozbiórkę samowolnej dobudowy do budynku gospodarczego na działce nr [...] w B. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył J. F. zwracając się o zmianę decyzji i uchylenie konieczności rozbiórki przedmiotowego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była samowolna dobudowa do budynku gospodarczego budynku o tej samej funkcji na działce nr [...] w B. W trakcie wizji ustalono, na podstawie oświadczenia inwestora, iż przedmiotowy obiekt powstał w marcu - kwietniu 2003 roku (bez wymaganego pozwolenia na budowę) a więc w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. PINB wszczął niniejsze postępowanie z urzędu w dniu [...] września 2003 r. (k. nr 26 - akta l inst.), w związku z czym zastosował w rozstrzygnięciu art 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( OZ.U. z dnia 10 maja 2003 r. Nr 80, poz. 718 ), co zdaniem organu odwoławczego było słuszne. Przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane umożliwiają zalegalizowanie samowoli budowlanej po spełnieniu wymogów określonych w art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3. Wskazano, że z akt sprawy wynika, iż inwestor wybudował sporny obiekt bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2003 r. J. F. wniósł o zalegalizowanie obiektu. PINB po rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego, wszczął postępowanie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis w/w artykułu stanowi, iż "właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust.2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę." Wymieniony powyżej ust. 2 stanowi, iż Jeżeli budowa o której mowa wyżej: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Nadto w art. 48 ust. 3 wymienia się dokumenty, których przedstawienie umożliwia inwestorowi zalegalizowanie samowolnej budowy. Jednakże aby organ nadzoru budowlanego mógł wydać wspomniane postanowienie muszą być spełnione przesłanki wymienione w w/w art. 48 ust. 2. PINB prowadząc postępowanie legalizacyjne obowiązany był w pierwszej kolejności do sprawdzenia czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 48 ust. 2. W związku z powyższym wystąpił w dniu [...] września 2003 r. do Wójta Gminy pismem znak: PINB [...] z zapytaniem, czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki dopuszczają sytuowanie budynku w granicy działki. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] października 2003 r., znak: Nr [...] Urząd Gminy odpowiedział, iż "obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Biskupice, zatwierdzony Uchwałą nr X/II102193 z dnia 1993.10.08 Rady Gminy Biskupice- w terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo rolnicze i jednorodzinne oznaczonym symbolem B2.32MRJ nie dopuszcza lokalizacji budynków w granicy działki". W związku z faktem, iż powstały obiekt został wzniesiony nielegalnie, w rozstrzygnięciu należało badać wystąpienie przesłanki art. 48 ust. 2 pkt 2 w oparciu o warunki techniczne obowiązujące w dacie orzekania. Wskazano w uzasadnieniu, że zgodnie z §12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość zabudowy od granicy działki budowlanej powinna wynosić: przy równoległym do granicy usytuowaniu ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych 3m, przy nierównoległym usytuowaniu ściany budynku do granicy - 3m do najbliższego narożnika, ryzalitu lub wykuszu budynku. Warunek ten w niniejszym przypadku nie jest spełniony, gdyż jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek znajduje się w granicy działki (k. nr 24a - akta l inst). Powyższe rozporządzenie reguluje również usytuowanie budynku bezpośrednio w granicy działki w § 12 ust. 6 który stanowi, iż budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów jeżeli: wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (inwestor takową się nie legitymuje), na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną w granicy (bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej nie znajduje się żądny obiekt budowlany). Wobec niespełnienia przez przedmiotowy obiekt w/w warunków, nie ma możliwości doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a dowolna interpretacja przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane jest niedopuszczalna. Organ odwoławczy na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz w ślad za uzasadnieniem skarżonej decyzji PINB stwierdził, iż w niniejszym przypadku nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 48 ust. 2 warunkujące zalegalizowanie samowoli budowlanej. Przedmiotowy budynek jest usytuowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (k. nr 32 - akta l inst.) oraz narusza przepisy techniczno budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał decyzję organu pierwszej instancji za słuszną, a przeprowadzone postępowanie pierwszoinstancyjne za prawidłowe. PINB zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 orzekł rozbiórkę przedmiotowego budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w związku ze stwierdzeniem naruszenia warunków określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W odniesieniu do zarzutów odwołującego się wskazano, że wątpliwości co do prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego zostały wyżej wyjaśnione przez organ odwoławczy. Podkreślono też, że w zaświadczeniu Urzędu Gminy nr [...] z dnia [...] października 2003 r. wskazano, że budynek gospodarczy jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże co do jego lokalizacji na przedmiotowej działce, organ się nie wypowiedział. Dopiero pismo Urzędu Gminy znak: [...] z dnia [...] października 2003 r. kierowane do PINB wyjaśnia, iż plan nie dopuszcza lokalizacji budynków w granicy działki. Nadmieniono, iż MWINB nie może kwestionować prawidłowości wydawanych przez inne organy dokumentów. Powołane powyżej pismo stanowi istotny dowód w sprawie nie będący jednakże jedynym czynnikiem warunkującym niniejsze rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2004 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. F. wnosząc o zbadanie poprawności postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismo Urzędu Gminy znak: [...] z dnia [...] października 2003 r. kierowane do PINB wyjaśnia, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego gminy nie dopuszcza lokalizacji budynków w granicy działki nie przywołując przy tym stosownego przepisu, czy też treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszącego się do lokalizacji budynków w granicy działki. Brak wskazania podstawy prawnej w wydanym przez Urząd Gminy zaświadczeniu jest poważnym uchybieniem i nie pozwala w żaden sposób odnieść się do jego treści. Ponadto posiadany przez skarżącego wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera w swej treści zakazu lokalizacji budynku w granicy działki, co budzi dodatkowe wątpliwości w przedmiocie zgodności wydanego zaświadczenia z obowiązującym stanem prawnym. WINB nadmienia w treści uzasadnienia swej decyzji z dnia 18 maja 2004 r. znak: [...], że WINB nie może kwestionować prawidłowości wydawanych przez inne organy dokumentów. Wskazuje jednak, że wspomniane zaświadczenie Urzędu Gminy stanowi istotny dowód w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.j. Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 cyt. ustawy. Art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W niniejszej sprawie organ odwoławczy przesyłając odpowiedź na skargę przekazał jednocześnie sądowi całość akt sprawy, o czym świadczy treść pisma przewodniego z dnia [...] lipca 2004 r. Oznacza to, że dokumentacja przekazana przez organ planistyczny pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. stanowi "akta sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarga jest uzasadniona, chociaż z innych względów niż podniesione przez skarżącego. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia pisma J. F. z dnia [...] grudnia 2003 r. wskazującego, że odwołuje się on od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r., znak: [...], które to pismo nie zostało podpisane przez wnoszącego odwołanie. Wymagania formalne, jakie musi spełniać strona, by jej czynność procesowa -podanie - spowodowało skutek prawny, reguluje art. 63 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie formy i treści podania, przyjmuje co prawda zasadę ograniczonego formalizmu, jednakże zasada ta nie oznacza całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa - np. odwołanie wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Zgodnie z treścią przepisu art. 63 § 3 k.p.a., "podanie wniesione pisemnie .... powinno być podpisane przez wnoszącego ...". Spełnienie wymagań formalnych wynikających z cytowanego przepisu, tzn. podpisanie pisma przez wnoszącego gwarantuje, że czynność procesowa została dokonana przez osobę określoną jako wnosząca podanie (odwołanie). Brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, jeśli nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji. W niniejszej sprawie pismo będące odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji nie zostało podpisane przez odwołującego się. Organ odwoławczy nie wezwał wnoszącego pismo, pod rygorem z art. 64 § 2 k.p.a. (pozostawienie odwołania bez rozpatrzenia) do usunięcia braku i odwołanie rozpoznał, mimo, że nie wywołało ono skutków prawnych. Powyższa okoliczność powoduje, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa i doktryny uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu drugiej instancji jest dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 1994 r, SA/Gd 2365/93, publ.: POP z 1997 r., nr 3, s.62, wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., III SA 417/00, publ.: LEX nr 47217, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2005 r., V SA/Wa 1770/04, publ.: LEX nr 175366, Komentarz do art. 128 kodeksu postępowania administracyjnego, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005, Komentarz do art. 128 kodeksu postępowania administracyjnego, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2004 r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270).