VI SA/Wa 2296/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja opisana w pkt 1 nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art 75 j) ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz.1058 ze zm., dalej powoływana jako "p.o.a.") po rozpoznaniu odwołania M. K. od uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] – uchylił zaskarżoną uchwałę w zakresie uzyskanej liczby punktów i ustalił, iż M. K. uzyskał podczas egzaminu konkursowego przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2006 r. łącznie 189 punktów (zamiast 188 punktów) oraz utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę w pozostałej części, tj. że skarżący otrzymał zgodnie z art. 75 i) ust.3 p.o.a. negatywny wynik testu egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. W uzasadnieniu w/w decyzji Minister Sprawiedliwości odniósł się szczegółowo do zarzutów skarżącego dotyczących odpowiedzi na pytania o numerach 116, 181 i 102 albowiem strona podnosiła, iż udzieliła prawidłowych na nie odpowiedzi. Po dokonaniu analizy przedstawionej argumentacji Minister uznał za uzasadnione zastrzeżenia do pytania nr 102 z którego wynikało, że możliwym było udzielenie dwóch poprawnych odpowiedzi tj B i C. W tym stanie rzeczy organ uznał, że skoro M. K. zaznaczył odpowiedź "B" należało doliczyć mu jeden punkt i tym samym ustalić łączną sumę punktów na 189. Jednocześnie Minister podniósł, że dokonana korekta punktacji nie podważyła ostatecznego (negatywnego) wyniku egzaminu ponieważ dla uznania wyniku za pozytywny strona winna uzyskać 190 punktów. W decyzji zostało zawarte pouczenie o możliwości jej zaskarżenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzję M. K. ponownie przytoczył argumentację merytoryczną dotyczącą zakwestionowanych pytań egzaminacyjnych zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez nieuznanie prawidłowości wskazanych przez niego odpowiedzi na pytania numer 116 i 181. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej wskazano. W niniejszej sprawie M. K. wniósł skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] wydaną na skutek odwołania złożonego przez skarżącego od uchwały Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wynik egzaminu na aplikację adwokacką przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2006 r. Zgodnie z art. 75 j) ust.1 p.o.a. po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik zdającego w drodze uchwały i ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku tego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (ust. 2 powołanego przepisu). W myśl art. 75 j) ust.3 p.o.a Minister Sprawiedliwości zawiadamia okręgowe rady adwokackie o wynikach egzaminu konkursowego oraz publikuje w biuletynie listę osób, które uzyskały pozytywny wynik egzaminu. Należy w tym miejscu zauważyć, że Ustawodawca nie sprecyzował w jakich przypadkach przysługuje odwołanie od wyników egzaminu. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, możliwość złożenia odwołania od wyników egzaminu nie może zostać ograniczona jedynie do przypadków wystąpienia błędu rachunkowego w wyliczeniu sumy punktów. W ocenie Sądu, termin "odwołanie od wyniku egzaminu" obejmuje również przypadki wystąpienia błędu merytorycznego w teście oraz inne zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości stwierdzonych w toku egzaminu np. nieobecność członka komisji lub wprowadzenie do testu pytania o treści wykraczającej poza zakres określony w art. 75 a) ust. 3 p.o.a. Omawiana ustawa w art. 75 ust.1 stanowi, że nabór na aplikację adwokacką przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką, zwanego dalej "egzaminem konkursowym". Aplikantem adwokackim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 65 pkt 1-3 p.o.a. i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. (art. 75 ust.2). Wpis na listę aplikantów adwokackich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia o którym mowa w art. 75 c) ust.2 p.o.a. Uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich w ciągu dwóch lat od dnia ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego. (art. 75 ust.3 p.o.a.). Zgodnie z art. 75 ust.4 p.o.a. nie można odmówić wpisu osobie spełniającej warunki, o których mowa w ust. 2 i 3. Do aplikantów adwokackich oraz do postępowania o wpis na listę aplikantów adwokackich przepisy art. 5-8 i art. 68 stosuje się odpowiednio. Egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich, zwane dalej "komisjami"(art. 75 a ust.1 p.o.a.). Zdaniem Sądu, z zestawienia cytowanych wyżej przepisów wynika, że w omawianej ustawie stworzono dwa etapy postępowania "w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką" wieńczonego – co należy podkreślić - uchwałą o wpisie lub odmowie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Pierwszy z tych etapów nosi miano "egzaminu konkursowego", drugi rozpoczyna się od złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów adwokackich. Rozróżnienie tych etapów zostało dokonane w w/w ustawie w sposób nie budzący wątpliwości. Ustawodawca przewidział bowiem w art. 75 c) p.o.a procedurę "egzaminu konkursowego", która rozpoczyna się od ogłoszenia Ministra Sprawiedliwości o egzaminie konkursowym, poprzez dokonanie przez zainteresowanego "zgłoszenia" o przystąpieniu do egzaminu konkursowego aż po ustalenie wyniku kandydata. W ocenie Sądu, użycie w art. 75 j) ust.2 p.o.a. sformułowania, że od uchwały komisji egzaminacyjnej służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości, nie ma przesądzającego znaczenia dla uznania pierwszego etapu postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką za postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., które ma się kończyć wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, cytowany przepis art. 75 j ust.2 p.o.a. wprowadza jedynie na użytek omawianej ustawy swoistą "procedurę" weryfikacji wyniku kandydata natomiast nie daje podstaw dla Ministra Sprawiedliwości do wydania w tym przedmiocie decyzji, ponieważ uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu nie jest ani decyzją ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywistym jest, że odstąpienie przez ustawodawcę od określenia wprost w normie prawnej formy decyzji administracyjnej dla załatwienia konkretnej sprawy samo przez się nie oznacza, że forma taka jest wyłączona. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. OPS 6/98 - ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r. sygn. SA/Wr 730/87 - ONSA 1988, z. 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r. sygn. SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986, nr 9-10, poz. 176). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1329/97). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że z przepisów omawianej ustawy ewidentnie wynika, iż uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu kandydata nie jest ani decyzją ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Omawiana uchwała jest, w ocenie Sądu, jedynie oświadczeniem wiedzy a jej celem nie jest wywołanie skutku prawnego (choć prawdą jest, że skutek taki pośrednio wywołuje) a zatem nie stanowi formy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych /w:/ Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2(5)/2006). Omawiana uchwała nie rozstrzyga indywidualnej sprawy wynikającej z przepisu prawa materialnego, nie wywołuje skutków w sferze prawnej adresata. Stąd ustawodawca nie przewidział w p.o.a. możliwości rozstrzygnięcia odwołania o którym mowa w art.75 j) ust. 2 w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, ustawa Prawo o adwokaturze (w brzmieniu obowiązującym w okresie adekwatnym dla niniejszej oceny) nie przewiduje przeprowadzania procesu dotyczącego ustalenia wyniku egzaminu w drodze postępowania administracyjnego kończonego decyzją. Sprawą indywidualną jest natomiast dokonanie wpisu na listę aplikantów adwokackich lub odmowa tego wpisu. Przy czym komisja egzaminacyjna w tym przedmiocie nie podejmuje żadnego rozstrzygnięcia, gdyż jest to wyłączna kompetencja właściwej okręgowej rady adwokackiej, jako jednostki organizacyjnej samorządu adwokackiego (art. 75 ust.3 p.o.a.). Za słusznością przedstawionego wyżej stanowiska przemawia również to, że ustawodawca nie określił w omawianej ustawie sposobu postępowania w razie złożenia "odwołania" od uchwały komisji egzaminacyjnej. Zasadność argumentacji, że wzmiankowane odwołanie nie jest odwołaniem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego wzmacnia brak zarówno zakreślenia terminu do wniesienia odwołania jak i określenia rodzaju rozstrzygnięcia podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia (czy choćby wskazania, że "do postępowania w sprawie odwołania stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a."). Gdyby ustawodawca miał w zamyśle stworzenie w omawianym zakresie procedury stricte administracyjnej, w przepisach proceduralnych określiłby niezbędne elementy do których zalicza się m.in. wskazane wyżej detale, co wynika z treści § 27 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Konsekwencją nie ujęcia egzaminu konkursowego - w części dotyczącej ustalenia jego wyników - w ramy postępowania administracyjnego jest sformułowanie przepisów art. 75 ust. 3 i art. 75 j ust.3 p.o.a. Jak wynika z ich treści, uzyskanie przez kandydata na aplikanta adwokackiego pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis w ciągu dwóch lat od ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego. Ogłoszenia które następuje, co należy podkreślić, w drodze opublikowania nazwiska kandydata w Biuletynie. Wprowadzono tu więc termin "ruchomy", którego bieg może się nieraz rozpocząć po znacznym upływie czasu od dnia w którym miał miejsce egzamin konkursowy np. strona złoży odwołanie od wyników egzaminu po dwóch miesiącach od jego zakończenia. Zdaniem Sądu, prezentowanemu w niniejszej sprawie poglądowi, co do charakteru postępowania o którym mowa w art. 75 j) ust. 2 p.o.a. nie przeczy wprowadzenie procedury administracyjnej w części pierwszego z etapów całościowego postępowania "w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką" (patrz: art. 75 c) p.o.a.). Taki zabieg, w ocenie Sądu, jest oczywiście uzasadniony z tego powodu, że w toku czynności zgłoszeniowych, o których mowa w cytowanym przepisie, kandydat na aplikanta może w efekcie zostać pozbawiony prawa wyboru i wykonywania zawodu (v. pozostawienie zgłoszenia bez rozpoznania, zwrot zgłoszenia, odmówienie dopuszczenia kandydata do udziału w egzaminie), co w efekcie naruszałoby konstytucyjną wolność wyboru zawodu (art. 65 ust.1 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy konieczne było zapewnienie stronie ochrony przed arbitralnym działaniem organów samorządu zawodowego przez stworzenie pełnych gwarancji procesowych. Jak wspomniano wyżej, po skutecznym zakwalifikowaniu kandydata do udziału w egzaminie, finalne rozstrzygnięcie w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką (uchwała właściwej Okręgowej Rady Adwokackiej) może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, również w sytuacji wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, co do pozytywnego wpisu. Nawiązując ponownie do argumentacji odnoszącej się do istoty postępowania uregulowanego w art. 75 j) ust.2 p.o.a. zaakcentowania wymaga, że komisja egzaminacyjna działa przy Ministrze Sprawiedliwości jako organie administracji publicznej sama takiego atrybutu nie posiadając. Komisja egzaminacyjna nie jest ani terenowym organem administracji rządowej ani organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Nie jest także organem lub podmiotem, powołanym z mocy ustawy lub porozumienia, uprawnionym do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. W/w komisja nie załatwia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. Dopiero uchwała organów samorządu adwokackiego w sprawie przyjęcia na aplikację adwokacką (o czym wyżej sygnalizowano), jest niewątpliwie oświadczeniem woli kompetentnego organu administracyjnego, podjętym w wyniku zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego (wyników egzaminu konkursowego), w trybie, formie uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialno-prawnego. Zatem dopiero uchwała właściwej okręgowej rady adwokackiej jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 7 § 1 k.p.a., gdyż zawiera wszystkie istotne elementy indywidualnego aktu administracyjnego. Zdaniem Sądu, uwzględniając powyższe rozważania, sformułowanie zawarte w art. 75 a ust.2 p.o.a., że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji również nie uzasadnia przyjęcia, iż "odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej ustalającej wynik egzaminu " jest odwołaniem w rozumieniu k.p.a. inicjującym tryb odwoławczy kończący się wydaniem decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, cytowane sformułowanie odnosi się wyłącznie do postępowania uregulowanego w omawianej ustawie, co do ustalenia właściwości instancyjnej w sprawach wskazanych w art. 75 b, c) oraz 75 e) - 75 g) p.o.a. Należy bowiem zauważyć, że przepisy te są przepisami ustrojowymi w rozumieniu § 26 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej," gdyż mowa w nich o utworzonych na mocy omawianej ustawy organach: zespole, komisji (np. Minister Sprawiedliwości powołuje zespół do przygotowania pytań...v.art 75 b) p.o.a., Minister Sprawiedliwości powołuje komisje spośród.... v. art. 75 ust.1 e) p.o.a. ), ich zadaniach, kompetencji, sposobie ich obsadzania etc. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu odwołania M. K. od uchwały komisji egzaminacyjnej, powinien zawiadomić odwołującego się o wynikach rozpatrzenia odwołania pismem o charakterze wyłącznie informacyjnym (ewentualnie informacyjno-wyjaśniającym). Minister Sprawiedliwości powinien również dokonać zawiadomienia o rezultacie odwołania właściwą komisję egzaminacyjną. Zawiadomienie komisji egzaminacyjnej powoduje, iż komisja ta ponownie ustala wynik egzaminu w formie uchwały. Zaznaczyć bowiem należy, iż kompetencja do ustalenia wyników kandydata i ogłoszenia wyniku egzaminu konkursowego przysługuje tylko i wyłącznie komisji egzaminacyjnej a nie Ministrowi Sprawiedliwości, co wynika wprost z treści art. 75 j) ust. 1 p.o.a. Minister Sprawiedliwości jedynie zawiadamia okręgowe rady adwokackie o wynikach w/w egzaminu oraz publikuje w Biuletynie listę osób, które uzyskały pozytywny wynik egzaminu (art. 75 j ust. 3 p.o.a.) Pan M. K., dopiero od uchwały okręgowej rady adwokackiej kończącej postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich może wnieść odwołanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując, z przyczyn podanych wyżej, przepisy cytowanej ustawy Prawo o adwokaturze nie przewidują kompetencji Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej. W tym stanie rzeczy, wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a w konsekwencji powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że decyzja opisana w punkcie 1 niniejszego wyroku decyzja nie podlega wykonaniu.