II OSK 443/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędziowie NSA Krystyna Borkowska Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Po 345/04 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną II OSK 443 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi wniesionej przez J. M. uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. - wydaną na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.)- dalej zwanej ustawą Prawo budowlane -zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji obejmującą zmianę sposobu użytkowania części mieszkania (pokoju) na gabinet stomatologiczny w budynku usytuowanym przy ul. P. w L., użytkowanym przez J. M., określił szczegółowe warunki prowadzenia robót budowlanych i zabezpieczenia terenu budowy oraz szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, a nadto zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli zamieszkujący w tym samym budynku J. i W. C., domagając się jej uchylenia i wydania decyzji nakazującej J. M. przywrócenie pomieszczeń w jej lokalu do stanu poprzedniego. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w dniu [...] lutego 2004r. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 104 § 1 i 2 kpa uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie organu I instancji "zmierzające do wydania zaskarżonej decyzji, to jest decyzji zatwierdzającej projekt budowlany." Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wydał tę decyzję bez podstawy prawnej. Przedmiotowa sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny została bowiem wszczęta i niezakończona decyzją ostateczną przed wejściem w życie nowelizacji prawa budowlanego dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), a zatem stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej, do tej sprawy należało zastosować przepisy dotychczasowe to jest art. 51 ust. 2 w związku z art. 71 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji. Skargę na powyższą decyzję wniosła J. M. stwierdzając, iż wnoszący odwołanie J. i W. C. nie są stroną niniejszego postępowania. Ustosunkowując się do tych wywodów J. i W. C. wyjaśnili, że nie są właścicielami nieruchomości, a tylko zamieszkują jako najemcy w tym samym co skarżąca budynku, stanowiącym własność Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podjęcie przez organ odwoławczy, dopiero w odpowiedzi na skargę, próby wyjaśnienia statusu odwołujących się od decyzji I instancji było bezskuteczne już chociażby z tego powodu, że przymiot strony organ ustala w postępowaniu administracyjnym. Brak dokonania tych ustaleń przez organ odwoławczy stanowi o zasadności wniesionej skargi. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy powinien wyjaśnić, czy odwołujący się od decyzji pierwszej instancji małżonkowie C. mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Dopiero gdy się to potwierdzi - może organ przystąpić do rozpoznania sprawy. Stwierdzenie przy tym przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie są stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ze wskazanych wyżej względów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. C. i W. C. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu wyrokowi strona wnosząca kasację zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia, iż zaskarżoną decyzją naruszono przepis prawa. Zdaniem autora kasacji nie jest trafny pogląd Sądu, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien zbadać czy małż. C. mają status strony postępowania (w oparciu o art. 28 kpa) i dopiero rozstrzygnąć sprawę decyzją, bowiem jeżeli organy administracyjne stwierdzą, że małż. C. mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, to okazałoby się że WSA w Poznaniu uchylił prawidłową decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył również zdaniem skarżących art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem nie będąc związanym zarzutami skargi winien wziąć pod rozwagą także okoliczności wynikające z § 2 ust. pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2000 r., w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia urządzenia i sprzęt medyczny, służące wykonywaniu indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej i grupowej praktyki lekarskiej (Dz. U. z 2000 r. Nr 20 poz. 254). W ocenie strony wnoszącej kasację organ odwoławczy dokonał trafnego rozstrzygnięcia, bowiem nie można zatwierdzić projektu budowlanego zmieniającego przeznaczenie części lokalu mieszkalnego na gabinet lekarski, skoro przepisy takiej zmiany w ogóle nie dopuszczają. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. wniosła o jej oddalenie z uwagi na to, iż nie można dopatrywać się po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Skarżąca podkreśliła w szczególności, iż W. i J. C. nie byli uprawnieni do wnoszenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, nie będąc stroną postępowania, gdyż to Urząd Gminy jest właścicielem budynku, w którym skarżąca zamieszkuje i prowadzi gabinet stomatologiczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Związanie Sądu granicami kasacji oznacza konieczność wskazania w skardze kasacyjnej między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega zaś na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego kasację - uchybił sąd i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do ograniczenia swoich rozważań wyłącznie do zagadnienia prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zaznaczyć, ze skarga kasacyjna wniesiona przez skarżących, chociaż zredagowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie czyni zadość ustawowym wymaganiom o tyle, że dopiero uwzględnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie, że w kasacji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez brak ustalenia przepisu, któremu organ uchybił wydając kontrolowaną decyzję. Ten zarzut autora kasacji jest nieuprawmniony z uwagi na to, iż Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność ustalenia w decyzji, czy podmiot wnoszący odwołanie posiada przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego, o czym stanowi przepis art. 28 k.p.a. i co jest istotne z uwagi na treść art. 127 §1 k.p.a. Nie do przyjęcia jest zawarty w skardze wywód, iż to Sąd pierwszej instancji winien dokonać samodzielnych ustaleń i to w zakresie, który nie był w ogóle przedmiotem oceny organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazał z punktu widzenia wykładni art. 28 k.p.a., w jakim zakresie należy uzupełnić postępowanie przed organem drugiej instancji. Sąd ten prawidłowo także wywiódł, że w sprawie organ odwoławczy musi dysponować materiałem wskazującym, że podmiot wnoszący odwołanie ma w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie można też podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności wynikających z § 2 ust. pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 marca 2000 r., w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia urządzenia i sprzęt medyczny, służące wykonywaniu indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej i grupowej praktyki lekarskiej (Dz. U. z 2000 r. Nr 20 poz. 254). Wbrew twierdzeniu skarżących naruszenie wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, nie stanowi dla Sądu uprawnienia do samodzielnego dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie w kontekście możliwości zastosowania przytoczonych w kasacji przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.