II OSK 438/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie NSA Krystyna Borkowska Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 920/05 w sprawie ze skargi P. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 920/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę P. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty W., z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], odrzucającą zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działki nr 27, w obrębie 6 miasta W. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na przepisy art. 12 ust.1 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085 ze zm.). Kolegium ustaliło, że w dniu 1 października 2001 r., tj. w dniu wejścia w życie przywołanej ustawy, władającym powierzchnią ziemi, na której nastąpiło zanieczyszczenie ziemi, był P. SA w P. Zdaniem organu odwoławczego, podzielającego stanowisko organu I instancji, ten sam podmiot istniał przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, kiedy doszło do zanieczyszczenia. Zgłaszający nie jest innym podmiotem, w rozumieniu omawianej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy P. SA w P. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Zarzucił naruszenie art. 12 ust.1 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw przez przyjęcie, że jego poprzednik prawny – C. SA – nie jest innym podmiotem, niż podmiot zgłaszający zanieczyszczenie. Skarżący nawiązał do wniosku, w którym wskazał, że zanieczyszczenie spowodowane zostało przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., przez inny podmiot, w osobie C. SA, który od ponad czterdziestu lat prowadził działalność handlową w zakresie obrotu paliwami, między innymi na terenie przedmiotowej nieruchomości. W 1999 r., w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego, nieruchomość ta została przekazana P. SA w stanie zanieczyszczonym. Skarżący przyznał, że jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym C. SA. W jego ocenie następstwo prawne pod tytułem ogólnym, w rozumieniu prawa cywilnego, nie dotyczy obowiązków publicznoprawnych, w tym obowiązku rekultywacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko organu o odrzuceniu zgłoszenia, pomimo błędnego uzasadnienia, znajduje oparcie w przepisach prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, art. 12 omawianej ustawy zwalnia z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi tylko w przypadku wskazania podmiotu, który faktycznie może ponosić odpowiedzialność. Z uwagi na niemożliwość ponoszenia tej odpowiedzialności przez podmiot zobowiązany, z powodu utraty bytu prawnego wskutek połączenia spółek, odpowiedzialność ta przechodzi na władającego powierzchnią ziemi. Sąd stwierdził, że źródłem obowiązku władającego powierzchnią ziemi są stosunki prawnorzeczowe. Władający ponosi odpowiedzialność z tego względu, że przejął we władanie nieruchomość podmiotu zobowiązanego. Jest to odpowiedzialność pochodna, której przyczyna tkwi w zmianach w sferze prawnorzeczowej. Wnioski te Sąd pierwszej instancji wyciągnął z zestawienia norm art. 12 przepisów wprowadzających ustawę – Prawo ochrony środowiska (...) oraz art. 102 ust.1 – 7 Prawa ochrony środowiska. P. SA w P. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżył wyrok w całości i domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085 ze zm.) oraz art. 102 ust.1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627 ze zm.) polegające na : 1) uznaniu, że art. 12 ust.1 zwalnia z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi tylko w przypadku wskazania innego podmiotu, który faktycznie może ponosić odpowiedzialność (podmiot istniejący), 2) przyjęciu, że z zestawienia przepisów art. 12 ustawy wprowadzającej oraz art. 102 ust.1 Prawa ochrony środowiska wynika zasada, że dokonanie skutecznego zgłoszenia powoduje wyłączenie odpowiedzialności zgłaszającego za zanieczyszczenie, co w przypadku braku podmiotu, który dokonał zanieczyszczenia powodowałoby, że brak jest podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i pominięcie odpowiedzialności skarżącego za szkody dokonane w środowisku, wynikające z art. 362 Prawa ochrony środowiska. Wnoszący skargę kasacyjną przytoczył treść art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej, wskazując na prawo do skorzystania z niego wszystkich władających powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, bez ograniczenia do wskazania podmiotu, który faktycznie ponosi odpowiedzialność i istnieje w obrocie gospodarczym. Przepis art. 12, jako wyjątek od zasady określonej w art. 102 ust.1 P.o.ś., winien być interpretowany zwężająco. Zdaniem skarżącego, Sąd pominął okoliczność, że złożenie zgłoszenia nie zwalnia P. SA od obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Skarżąca może odpowiadać za szkodę w środowisku albo jako władający powierzchnią ziemi, nie korzystający ze środowiska (art. 102 ust.1 – 3 P.o.ś.) albo jako korzystający ze środowiska (art. 362 ust.1 pkt 2 P.o.ś.). W świetle tych przepisów, zgłoszenie nie wywołuje skutków materialnoprawnych po stronie skarżącej, a jedynie zmienia tryb, w jakim żądanie naprawienia szkody w środowisku może być dochodzone. Według skarżącego, celem art. 12 ust.1 było skłonienie władających do ujawnienia ich zobowiązań rekultywacyjnych w terminie instrukcyjnym do 30 czerwca 2004 r. Skutki ujawnienia zobowiązań są takie, że zgłaszający może odpowiadać jako korzystający ze środowiska, a więc przeprowadzić rekultywację we własnym zakresie, bez ustalania jej kosztów przez starostę i bez dochodzenia zwrotu kosztów według przepisów ordynacji podatkowej. Skarżący stwierdził, że podziela ocenę Sądu, iż ponosi odpowiedzialność tylko z tego względu, iż przejął zobowiązanie podmiotu zobowiązanego, gdyż nabywszy nieruchomość od poprzednika prawnego, skarżąca nabyła w sposób pierwotny obowiązek przywrócenia środowiska do właściwego stanu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Na wstępie odnotować można błędne powołanie się skarżącego na przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., dotyczący naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji, gdy skarżący podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego. Błąd ten nie dyskwalifikuje jednak zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej. Skarżący wskazał bowiem naruszone, jego zdaniem, przepisy prawa materialnego i określił sposób tego naruszenia – błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zasadności zarzutu. Przede wszystkim, zarzut błędnej wykładni norm prawa materialnego, podniesiony w podstawie skargi kasacyjnej, może być skuteczny jedynie w odniesieniu do stosowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego (por. Zbigniew Kmieciak "Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego", Państwo i Prawo 2005/1/18; wyrok NSA z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1252/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej na stronie www.nsa.gov.pl). W zakończonej zaskarżonym wyrokiem sprawie sądowoadministracyjnej Sąd stosował przepis materialnoprawny art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085 ze zm.). Przywoływał zaś przepisy art. 102 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz.627 ze zm.) tylko w ramach wykładni systemowej przepisu art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej Prawo ochrony środowiska. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, iż w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej, nie stosuje się przepisów art. 102 ust.1 – 3 P.o.ś. Stwierdzenie to nie oznacza jednak, że kontrolując prawidłowość zastosowania przez organy administracyjne przepisów materialnych decydujących o zasadności zgłoszenia z art. 12 ust.1, Sąd stosował art. 102 ust.1 – 3 P.o.ś. Przepisy art. 102 stanowią podstawę materialną sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest obowiązek rekultywacji spoczywający na władającym, a nie sprawy zgłoszenia przez władającego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, które nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej, spowodowanego przez inny podmiot. W tej drugiej sprawie podstawę materialną stanowi przepis art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej. O ile zatem Sąd, posługując się w ramach wykładni systemowej przepisu art. 12 ust.1, brzmieniem przepisów art. 102 ust.1 – 3 P.o.ś., błędnie odczytał treść przepisów art. 102 ust.1 – 3, to zarzut błędnej wykładni może być podniesiony tylko wówczas, gdyby wadliwa interpretacja przepisu przywoływanego w procesie wykładni systemowej, skutkowała błędną wykładnią przepisu stosowanego przez Sąd. Podstawą kasacji może w tej sytuacji być naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu stosowanego – w rozważanym przypadku chodzi o art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej Prawo ochrony środowiska. Uwagi te wskazują na wadliwość tej części podstawy skargi kasacyjnej, która sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 102 ust.1 – 3 Prawa ochrony środowiska. Nie jest natomiast merytorycznie zasadny zarzut błędnej wykładni art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej, wynikający z zestawienia art. 12 ust.1 z przepisem art. 102 ust.1 P.o.ś., opisany w punkcie 2 podstawy skargi kasacyjnej, polegającej na przyjęciu, że dokonanie skutecznego zgłoszenia powoduje wyłączenie odpowiedzialności zgłaszającego za zanieczyszczenie. Sąd, stosując art. 12 ust.1, powtórzył brzmienie art. 12 ust.1 in fine: "w tym przypadku przepisów art. 102 ust.1 – 3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się". Takie przytoczenie treści przepisu prawnego, nie stanowiło błędnej wykładni art. 12 ust.1. Wbrew bowiem zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, nie wypowiadał się w ogóle o odpowiedzialności za szkody wywołane w środowisku, w tym np. o odpowiedzialności cywilnoprawnej. Sąd, zestawiając przepisy art. 12 ust.1 in fine ustawy wprowadzającej oraz art. 102 ust.1 – 3 P.o.ś., stwierdził, co wydaje się interpretacją na pograniczu odczytywania treści, która nie wymaga wykładni (por. Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 545), że w razie skutecznego zgłoszenia przepisy art. 102 ust.1 – 3 P.o.ś. nie znajdują zastosowania, zaś o ile zgłoszenie nie zostało dokonane, albo jest wadliwe, wchodzi w grę odpowiedzialność na podstawie art. 102 ust.1 – 3 P.o.ś. W zakresie tej części podstawy kasacyjnej odnotować warto jeszcze jedną wadliwość, polegającą na zamieszczeniu stwierdzenia o "pominięciu odpowiedzialności skarżącego". Kwestia odpowiedzialności konkretnej strony postępowania administracyjnego nie mieści się w pojęciu wykładni prawa. Jest to zagadnienie stosowania prawa – podciągania ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawa materialnego. Odnosząc się do tej części podstawy skargi kasacyjnej, która sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię art. 12 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw, polegającą na uznaniu, że art. 12 ust.1 zwalnia z odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi tylko w przypadku wskazania innego podmiotu, który faktycznie może ponosić odpowiedzialność (podmiotu istniejącego), skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd o błędności tej interpretacji. Zaskarżone orzeczenie, mimo w części błędnego uzasadnienia, odpowiada jednak prawu. Jednocześnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że poprzednik prawny władającego nie jest "innym podmiotem", w rozumieniu art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej. Taka wykładnia, wyrażona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 991/05, niepublikowanego, treść zamieszczona w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej na stronie www.nsa.gov.pl), jest podzielana także w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.