IV SA/Gl 949/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Protokolant referent Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] oraz określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., przyznał K. M. zasiłek rodzinny, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla dzieci: D. i B. M. oraz P. i J. G.. W podstawie prawnej przywołany został art. 6 i art. 8 oraz art. 20 w związku z art. 3 ust. 11 oraz art. 32 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U., Nr 228, poz.2255 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec uwzględnienia wniosku w całości odstąpiono od uzasadnienia. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., zmienił powyżej wymienioną decyzję w ten sposób, że od [...]r. uchylił prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dzieci P. i J. G.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. W przedmiotowej sprawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość, bez zgody strony, zmiany lub uchylenia decyzji, jeżeli sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń uległa zmianie albo strona pobrała nienależne świadczenie rodzinne. Organ uznał, że strona składając wniosek o świadczenie, złożyła oświadczenie niezgodne z prawdą, gdyż podała, że samotnie wychowuje dzieci, wskutek czego przyznano jej dla P. i J. G. dodatek z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Wobec nowo złożonego oświadczenia ojciec P. i J. bierze udział w ich wychowywaniu, w związku z czym strona nie może być traktowana jako osoba samotnie wychowującą dzieci i nie przysługuje jej wobec powyższego dodatek z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Strona nie złożyła odwołania od powyższej decyzji. Stąd kolejną decyzją Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 32 i 48 ust. 3 i art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w dniu [...]r. ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia – dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka na [...] zł oraz zażądał zwrotu tej kwoty wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba która pobrała nienależnie świadczenie obowiązana jest do jego zwrotu wraz odsetkami. W wyniku złożonego odwołania, sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...]r., uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach tego rozstrzygnięcia podkreśliło, że nie powiadomiono strony o wszczęciu w stosunku do niej postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń, co uniemożliwiło stronie aktywne uczestniczenie w postępowaniu, czyli naruszono art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po przeprowadzeniu nowego postępowania, uwzględniającego powyższe wskazania, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r., przywołując w postawie prawnej podane w pierwszej decyzji przepisy prawnej, ponownie ustalił kwotę nienależnie pobranego świadczenia – [...] zł oraz zobowiązał stronę K. M. do jego zwrotu wraz z odsetkami. W dniu [...]r. strona złożyła pismo, w którym zwróciła się o rozpatrzenie jej sprawy i umorzenie długu w całości, wskazując, że samotnie wychowuje dzieci, gdyż na starsze dzieci nie otrzymuje żadnej pomocy, a młodsze dzieci otrzymują od ojca wprawdzie alimenty, ale ciężar utrzymania rodziny tylko ją obciąża. Decyzją z dnia [...]r., Pracownik Socjalny-Koordynator, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazał, że kwotę świadczenia nienależnie pobranego można w całości lub w części umorzyć, względnie odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty w przypadku stwierdzenia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Analizując sytuację rodzinną i finansową zainteresowanej organ stwierdził, że była ona względnie dobra, zwłaszcza kiedy strona otrzymywała na starsze dzieci alimenty z zagranicy. Ustalił także, że młodsze dzieci przez cały czas otrzymywały i otrzymują alimenty od swego ojca, a nadto rodzina korzystała z pomocy ojca strony, który przybywa za granicą. Organ ustalając, ze strona uzyskując dochody z prowadzonej działalności gospodarczej, otrzymując pomoc od konkubina (alimenty na młodsze dzieci) oraz od ojca, pomimo deklarowanej przez nią trudnej sytuacji rodzinnej materialnej, potwierdzony stan faktyczny daje podstaw do umorzenia niesłusznie pobranych świadczeń. Nie godząc z powyższą decyzją K. M. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wnioskując o umorzenie w całości naliczonego świadczenia. Podkreśliła, ze kiedy pobierała pieniądze była matką samotnie wychowującą czworo dzieci. Składając wniosek o przyznanie świadczenia, spełniała wszystkie warunki do jego przyznania. Ojciec starszych dzieci nie utrzymywał z dziećmi żadnego kontaktu. Dodała, ze dopiero przy składaniu kolejnego wniosku, pracownik socjalny spytał ją o ojca młodszych dzieci, toteż wskazała, że płaci on na dzieci alimenty i utrzymuje z nimi kontakt. Podkreśliła jednak, że sama pracuje i stara się zapewnić dzieciom należyte utrzymanie i nie może być z tego powodu karana. Nie godząc się z twierdzeniem, iż są to nienależnie pobrane świadczenia, potwierdziła, że nie pobiera świadczeń od decyzji wstrzymującej a bardzo by te świadczenia były jej dzieciom potrzebne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przywołując treść art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium przypomniało, że organ może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, kiedy stwierdzi występowanie szczególnych okoliczności. Ustawa nie precyzując jak należy rozumieć pojęcie "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" pozostawił w tym zakresie możliwość swobodnego uznania po stronie organu, który w każdym indywidualnym przypadku będzie badać, czy sytuacja taka występuje. Dokonując oceny w przedmiotowej sprawie, stwierdził, że art. 30 ust. 9 cytowanej ustawy może mieć zastosowanie do wnioskodawcy, którego sytuacje rodziny można uznać za wyjątkową, daleko odbiegającą od tzw. nomy, ponadprzeciętną, a takiej sytuacji nie ma strona odwołującą się. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, iż rozpatrywanej sprawie nie występują szczególnie uzasadnione okoliczności mogących być podstawą umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Podkreślając, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że strona uzyskuje niewysokie lecz stałe dochody, co nie daje podstaw do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, tym bardziej że strona może ubiegać się o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie jej na raty. Kolegium podkreśliło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że sytuacja materialna strony w ogóle uniemożliwia spłatę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Nie godząc się z powyższą decyzją K. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze tej podkreślając przede wszystkim, iż trudno jest jej spłacić wyliczone należności, podniosła, że nie może ponosić złej interpretacji przepisów. Wyjaśniła, że nigdy nie przeczyła, iż otrzymuje okresowe wsparcie od swego ojca oraz otrzymywała alimenty na dzieci, na starsze – D. do [...]r. a na B. – do [...] r. Dodała jednak, że w jej odczuciu złożyła wszystkie wymagane dokumenty wraz z niezbędnymi wyjaśnieniami potrzebne do uzyskania świadczeń rodzinnych – zasiłku rodzinnego i dodatku samotnie wychowywujących dzieci. Nie może natomiast pogodzić się z twierdzeniem, że ustawa była źle interpretowana, a następnie wobec uściślenia przepisów, zmiany wymagały także złożone przez nią dokumenty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodząc, iż przyczyną odmowy przyznania stronie dodatku mieszkaniowego było przekroczenie ustawowego kryterium powierzchni użytkowej mieszkania. Kolegium zauważyło nadto, że z oświadczenia skarżącej złożonego w dniu [...]r. wynikało jednoznacznie, że prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowo, skoro jeden synów i mąż przebywali w tym czasie za granicą. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium brak było podstaw do uznania, że w czasie składania odwołania od odmownej decyzji – czyli w dniu [...]r. – jej gospodarstwo domowe składało się z trzech osób. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w odwołaniu strona nie podała żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę przyjętego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania (a to art.7, art.77 (1 i art.80 Kodeksu postępowania administracyjnego), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Na mocy art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne obowiązana jest do ich zwrotu. W ust. 2 tego artykułu przewiduje się dwie sytuacje, w których świadczenie rodzinne uważa się za nienależnie pobrane. Są one ujęte w dwóch odrębnych punktach o całkowicie różnych hipotezach. Oznacza to, że nakładając obowiązek zwrotu świadczenia organ administracyjny nie może poprzestać na przytoczeniu treści całego ustępu 2 art. 30, lecz musi wskazać, która z owych dwóch sytuacji zachodzi w sprawie i uargumentować swoje stanowisko. Natomiast rozpatrujące sprawę organy, w swoich rozstrzygnięciach ograniczyły się do przytoczenia niektórych tylko ustępów powoływanego powyżej art. 30 ustawy, zwłaszcza ust. 1 i ust. 9 art. 1 nie wskazując wyraźnie podstawy swego rozstrzygnięcia. Należy zatem podkreślić, że zaskarżona decyzja narusza tym samym art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem jej uzasadnienie nie wyjaśnia prawidłowo zastosowanej podstawy prawnej, a nawet nie przytacza wyraźnie skonkretyzowanego przepisu prawa. Są to uchybienia istotne, bowiem sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w zakresie ustalenia stanu faktycznego, ani też domniemywać normy prawnej, na podstawie której mogło dojść do wydania decyzji. Z uwagi na objęcie nakazem zwrotu świadczeń za okres od początku ich przyznania można jedynie przypuszczać, że organy rozpatrywały sprawę na gruncie art. 30 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy. O ile jednak organy te uznały, iż skarżąca świadomie wprowadziła je w błąd, to niezbędne było przedstawienie takiego ustalenia w decyzji i wyjaśnienia okoliczności, które uzasadniały jego dokonanie. Zamiast tego organ odwoławczy szeroko omówił pojęcie samotnego wychowywania dziecka, co w oderwaniu od przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy było zbędne. Natomiast problem ustawowego nazewnictwa rzeczywiście jest ważny np. przy ocenie, czy nastąpiło świadome wprowadzenie organu w błąd przez skarżącą. Zauważyć bowiem można, że swoje oświadczenie, o niewychowywaniu dziecka razem z jego ojcem, składała ona w czasie, gdy pojecie samotnego wychowywania dziecka było zdefiniowane w art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w wyroku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04, Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją. W wyroku tym Trybunał stwierdził wręcz, że użyte w art. 3 pkt 17 sformułowanie nie pozwala na jednoznaczne określenie sytuacji, w której spełnione jest kryterium niewychowywania dziecka wspólnie z jego ojcem lub matką. Skoro zatem kryterium to było niejasne dla Trybunału Konstytucyjnego, to zachodzi zasadnicza wątpliwość, czy było ono zrozumiałe dla skarżącej, a tym bardziej, czy w czasie składania oświadczenia świadomie wprowadziła ona organ w błąd. Ponieważ we wskazanym wyżej zakresie sprawa nie została wyjaśniona, musi to nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu. Dodatkowo należy wskazać, że także w przypadku, gdyby organy uznały, że strona świadomie wprowadziła organ w błąd, wskutek czego zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, to rozpatrując wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń organy odwołując się do zapisu ust. 9 cytowanego artykułu 30– wskazującego na szczególne uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, tę sytuację powinny w pierwszej kolejności dokładnie ustalić. W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły jednak w sposób szczegółowy i wyczerpujący jak wygląda faktyczna sytuacja skarżącej, dlatego też stwierdzenie, iż w przypadku jej rodziny nie dostrzeżono szczególnie uzasadnionych okoliczności warunkujących umorzenie pobranych kwot, jest przynajmniej przedwczesne. Żaden z organów nie przeprowadził bowiem dokładnej analizy rodzinnego budżetu rodziny, co wobec wskazania, iż "materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, iż sytuacja materialna strony w ogóle uniemożliwia spłatę kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych" należy uznać za gołosłowne. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.