VII SA/Wa 2313/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2007 r. sprawy ze skargi R. i B. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, nakazał R. i B. F. rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego na terenie posesji przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż na terenie w/w posesji znajduje się parterowy, murowany budynek o wymiarach ok. 3,35 m × 5,95 m, usytuowany w odległości 1,0 m od ogrodzenia pomiędzy posesjami przy ul. [...] i nr [...] oraz w odległości 0,95 m od ogrodzenia pomiędzy posesjami w głębi działki. W ścianie szczytowej budynku usytuowanej w odległości 1,0 m od ogrodzenia z działką E. K. istnieje otwór okienny o wym. 35 cm × 40 cm. Inwestorzy podczas przesłuchania w dniu [...] sierpnia 2005 r. zeznali, iż budynek został zrealizowany na starych fundamentach drewnianego budynku gospodarczego, którego ściany rozebrali wiosną 2005 r. R. i B. F. nie legitymują się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani pozwoleniem na budowę bądź zgłoszeniem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, iż zrealizowany obiekt objęty był obowiązkiem zgłoszenia. Art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego dopuszcza legalizację obiektu zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych. W ocenie organu R. i B. F. nie są w stanie spełnić wymogów określonych w tym przepisie, bowiem dla dzielnicy [...], w której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorzy nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto budynek usytuowany w odległościach 1,0 m × 0,95 m od granic działki nie spełnia wymogów określonych w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), bowiem przepis ten dopuszcza sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. i B. F., podnosząc, że przedmiotowy obiekt zrealizowali w odległości około 1,2 m od posesji sąsiada, po rozebraniu starej drewnianej komórki. Odwołujący zarzucili, iż w czasie oględzin, zarówno w dniu [...] sierpnia 2005 r., jak i w dniu [...] marca 2006 r., inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie chcieli uwzględnić faktu, że naprzeciwko ich komórki na terenie posesji E. K. istnieje murowana budowla o wymiarach ok. 4,4 m × 4,5 m i wysokości ok. 3,5 m, związana na stałe z gruntem, której jedna ściana przylega bezpośrednio do ogrodzenia inwestorów. W odwołaniu R. i B. F. wnieśli o odstąpienie od rozbiórki komórki i umożliwienie jej zalegalizowania. Decyzją z dnia [..] października 2006 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu w/w odwołania utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006 r. wskazując, iż przedmiotowy obiekt budowlany wykonany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę określonego w przepisie art. 29 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał, iż w przypadku obiektu zrealizowanego przez R. i B. F. nie może być przeprowadzona procedura legalizacyjna, bowiem budynek położony jest w odległościach 1 m i 0,95 m od granicy. Tymczasem zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek ten powinien być usytuowany w odległości 4 m od granicy. Dopuszczalne jest sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od granicy, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę na powyższą decyzję złożyli R. i B. F., podnosząc, że lokalizacja nowej murowanej komórki zrealizowanej na miejscu starej drewnianej została uzgodniona z sąsiadami. Skarżący wskazali ponadto, że na terenie posesji E. K. wybudowany jest murowany obiekt gospodarczy o wymiarach ok. 4,5 m × 4,5 m w granicy działek, z tym, że jedna z jego ścian jest usytuowana częściowo na działce skarżących. Skarżący zarzucili organowi, iż nie wspomniał w decyzji, że przepisy dopuszczają sytuowanie budynku gospodarczego w granicy działki, jeżeli na sąsiedniej działce usytuowany jest obiekt budowlany, którego jedna ze ścian zlokalizowana jest w granicy. R. i B. F. nie zgadzają się ponadto z potraktowaniem ich inwestycji jako murowanego budynku parterowego. Zdaniem skarżących takie stwierdzenie kojarzy się z budynkiem mieszkalnym lub przeznaczonym na działalność gospodarczą. Niewielki obiekt zrealizowany przez skarżących przeznaczony jest na przechowywanie sprzętu ogrodniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym wypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 kpa. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Wydając decyzję organ administracji publicznej zobowiązany jest ponadto, zgodnie z art. 107 k.p.a., zawrzeć w niej uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja winna być należycie uzasadniona z podaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ orzekający się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Nakaz rozbiórki orzeczony w trybie art. 48 bądź art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r. jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów tej ustawy, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. W znowelizowanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Prawie budowlanym z 1994 r. utrzymano obowiązek nakazania rozbiórki obiektów wybudowanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, jednakże rygoryzm dotychczasowego przepisu art. 48 został złagodzony. Od 11 lipca 2003 r. organ nadzoru budowlanego może wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 48 lub art. 49b nie tylko dopiero w przypadku bezspornego stwierdzenia samowoli budowlanej, ale ponadto dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności, o których mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 lub w art. 49b ust. 2 w/w ustawy organ ustali, iż nie zaistniały przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż przy rozpatrywaniu sprawy samowoli budowlanej konieczne jest przede wszystkim ustalenie, jaki charakter ma budynek, w odniesieniu do którego toczy się postępowanie, jaki był zakres robót budowlanych oraz czy roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Ustalenia te są niezbędne do rozstrzygnięcia, czy wystąpiła samowola budowlana, czy też nie i postępowanie w sprawie samowoli winno ulec umorzeniu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono przede wszystkim, jaki jest charakter przedmiotowego obiektu, nie ustalono, czy wymaga on uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Wydaje się, że organ I instancji przyjął, iż zrealizowany przez R. i B. F. obiekt wymaga jedynie zgłoszenia jako obiekt przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy (taka konkluzja wynika z treści uzasadnienia decyzji), jednak pomimo takiego stwierdzenia organ ten wydał nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, który to przepis obejmuje swoją regulacją roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy natomiast utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, iż przedmiotowy obiekt zrealizowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Brak jest jednakże wskazania, jaki charakter [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przypisał przedmiotowemu obiektowi, z jakiego przepisu wyprowadza obowiązek uzyskania w odniesieniu do niego pozwolenia na budowę. Tymczasem kwestia charakteru zrealizowanego obiektu musi być w pierwszej kolejności wyjaśniona, bowiem dopiero jej rozstrzygnięcie pozwala na ustalenie, czy zrealizowane roboty wymagały pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia, a w dalszej kolejności – czy zaistniała samowola budowlana. Jak już podniesiono, nakaz rozbiórki - po bezspornym ustaleniu wystąpienia samowoli budowlanej – może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie jest możliwa jej legalizacja. Przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego przewidują, że stwierdzona samowola budowlana może być zalegalizowana, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W razie stwierdzenia takiej możliwości właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia szeregu dokumentów określonych w tych przepisach, niezbędnych do rozpatrzenia sprawy legalizacji. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu, bowiem brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego dzielnicę miasta [...], w której zrealizowana została inwestycja, inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto obiekt nie spełnia wymogów określonych w § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazać w tym miejscu należy, iż w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż rzeczywiście nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, nie wiadomo więc, w jaki sposób organy doszły do takich ustaleń. Jeśli chodzi o wymagany dla zastosowania procedury legalizacyjnej obowiązek zgodności obiektu z przepisami technicznymi organy podniosły, że zgodnie z § 12 cytowanego rozporządzenia obiekty winny być sytuowane w odległości od granicy działki: 4 m – obiekty ze ścianą zewnętrzną z otworami, 3 m – ze ścianą bez otworów, dopuszczalne jest jednak sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m (jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), a więc obiekt zrealizowany przez R. i B. F. tych wymogów nie spełnia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wskazany § 12 rozporządzenia przewiduje inne dopuszczalne sytuacje zmniejszenia odległości od granicy działki, a mianowicie możliwość sytuowania: a) ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m ze względu na rozmiary działki, b) ściany budynku bez otworów w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy, jeżeli w takiej samej odległości od granicy na działce sąsiedniej istnieje budynek ze ścianą bez otworów (albo wydano pozwolenie na budowę tak usytuowanego budynku), c) ściany bez otworów bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów (albo wydano pozwolenie na budowę tak usytuowanego budynku). Do tych wszystkich przewidzianych w rozporządzeniu możliwości organy w żaden sposób się jednak nie odniosły. Skoro więc w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie wyjaśniono kwestii charakteru przedmiotowego obiektu i nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, iż nie zachodzi możliwość jego legalizacji, uznać należy, iż decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, bez prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 kpa. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku.