V SA/Wa 116/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Jolanta Bożek (spr.), Asesor WSA Joanna Gierak, Protokolant Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) skargę oddala, 2) zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. A. W. – [...], kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści zł) powiększoną o 22% VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przedmiotem skargi z 25 stycznia 2006 r. wniesionej przez E. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2006 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, oraz Fundusz Pracy Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 22 lipca 2006 r. E. M. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w W. Inspektorat w O., wniosek o umorzenie jej zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Wnioskodawczyni wniosek umotywowała faktem, iż jest osoba niepełnosprawną z orzeczoną grupą inwalidzką w stopniu umiarkowanym. Podkreśliła również, iż jedynym dochodem uzyskiwanym przez nią i jej męża jest dochód z prowadzonej działalności gospodarczej. Zainteresowana wskazała ponadto, iż w 2004 r. uzyskała łącznie z mężem łączny dochód w wysokości około [...] zł z kwoty tej utrzymuje się rodzina wnioskodawczyni w tym jej mąż oraz dwoje dzieci. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. odmówił umorzenia należności W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozpatrywany wniosek nie spełnia warunków zawartych w dyspozycji art. 28 ust. 3 ustawy z dnia13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych(Dz.U.Nr137,poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") nie potwierdza bowiem istnienia przesłanek stwierdzających całkowitą nieściągalność należności. Organ rentowy podniósł, iż skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej z mężem – M. M. wskazując, iż dochód zainteresowanej z tej działalności wzrasta wg PIT-5 za maj 2005 wynosił 340,13 zł, a za czerwiec 2005 r. – 1198,73 zł. Zakład wskazał, iż z uzyskiwanych przychodów do czerwca 2005 r. w kwocie 35.317,61 zł spłacana jest pożyczka na samochód w wysokości około 1000 zł miesięcznie. W ocenie Zakładu istnieje możliwość uregulowania zaległości np. w formie układu ratalnego. Pismem z 22 października 2006 r. E. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Podniosła, iż organ wydając negatywne dla niej rozstrzygnięcie nie przeprowadził rzetelnego postępowania wyjaśniającego. Zainteresowana podkreśliła, iż jest w złej sytuacji finansowej wskazując , iż na podstawie deklaracji PIT-5 za wrzesień 2005 r., firma której jest współwłaścicielem osiągnęła dochód w wysokości 1502,20 zł. Decyzją z [...] grudnia 2006 r. nr [...] Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ podniósł, iż skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej z mężem – M. M. wskazując, iż dochód zainteresowanej z tej działalności wzrasta wg PIT-5 za wrzesień 2005 r. wynosił 1,502,20 zł. natomiast z uzyskiwanych przychodów do września 2005 r. w kwocie 41.888,14 zł spłacana jest pożyczka na samochód w wysokości ok. 1000 zł miesięcznie. W związku z tym istnieje w ocenie Prezesa ZUS możliwość uregulowania zaległości. Dalej organ wskazał iż przedmiotowa należność mogłaby nadal podlegać spłacie w formie układu ratalnego. Na koniec zaznaczył, iż przepisy dotyczące umarzania należności z tytułu składek są oparte na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, że organ może ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek, nawet w bardzo trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej. Tym samym przepisy nie obligują ZUS do umorzenia, wręcz odwrotnie - umorzenie należności stanowi uprawnienie ZUS. Z tych powodów organ uznał, iż dalsze dochodzenie należności od wnioskodawcy daje możliwość jego uzyskania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu z [...] października 2006 r., E. M. wniosła o uchylenie wymienionej decyzji, wydanej -jak wskazała - z naruszeniem przepisów o właściwości, które obowiązywały w dacie jej wydania. Powołując się na treść 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. wskazała, iż Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zdaniem skarżącej Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes tego Zakładu, Do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu składek. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku, ale również zawarty w sentencji zwrot "postanawiam uchylić zaskarżoną decyzję (...)". W ocenie skarżącej brak jest podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek. Ponadto w ocenie skarżącej wydana przez Prezesa ZUS decyzja jest wydana z naruszeniem właściwości instancyjnej. Obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji regulacje prawne nie przyznawały Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, jak również jego Prezesowi uprawnień organu odwoławczego, jak również prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm. dalej jako k.p.a.) tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącej przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. W opinii zainteresowanej Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną nie należy do kategorii zpersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra"' w rozumieniu k.p.a. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład w pierwszej instancji nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek służyło odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W opinii skarżącej organem właściwym - do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek - był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne zgodnie z (§) ust 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej - Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Skarżąca wskazała również, iż organ w zaskarżonej decyzji podał błędne pouczenie. W związku z powyższym w ocenie skarżącej decyzja Prezesa ZUS była wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi . W uzasadnieniu swego stanowiska odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku umocowania do rozpoznania sprawy i wydania decyzji w postępowaniu o ponowne rozpoznanie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek. W ocenie organu zarzut ten jest nieaktualny w związku z wejściem w życie z dniem 1 lipca 2005r ustawy z dnia 24 sierpnia 2005r o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.Nr 150, poz.1248), która znowelizowała art. 83 ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nowelizacja przepisu usankcjonowała przyjęty przez Zakład dotychczasowy tryb rozpoznawania odwołań od decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Prezes ZUS podniósł, iż zgodnie z nowym brzmieniem przepisu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie o którym mowa w art.83 ust.2 nie przysługuje. stronie, przysługuje natomiast prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wszczętej w dniu 22 lipca 2005r. z wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek Zakład zastosował tryb i zasady wnikające z powołanego wyżej przepisu. Zdaniem Prezesa ZUS w przedmiotowej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania wskazywana w skardze. W dalszej części odpowiedzi na skargę Prezes ZUS odniósł się do treści zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, iż skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej z mężem M. M. Przychód z tej działalności wzrósł w porównaniu z przychodem uzyskanym w 2005r, co zdaniem organu umożliwia uregulowanie zaległości wobec FUS np. w formie układu ratalnego. Prezes ZUS podkreślił, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma w przedmiotowej sprawie podstaw do rezygnowania z należnych - obowiązkowych należności. Ponadto w ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki określone w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365), które w § 3 ust. 1 pkt. 3 stanowi, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w sytuacji przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego płacenie należności. Organ wskazał, iż skarżąca przedłożyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2005r., które ustala u niej umiarkowany stopień niepełnosprawności na okres do [...].01.2005r do [...].12.2005r. w ocenie organu niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym ograniczała zdolność wnioskodawczyni do zatrudnienia jedynie okresowo, wobec tego nie zachodził stan utrwalonej przewlekłej choroby zobowiązanej. Prezes Zakładu zaznaczył, iż Zespół Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności we W. ustalił, że na skutek zgłaszanych schorzeń dla wnioskodawczyni wskazana jest praca lekka a przeciwwskazana ciężka praca fizyczna, wymagająca chodzenia. Zdaniem organu skarżąca jest osobą w średnim wieku z zachowaną zdolnością do zatrudnienia i posiada potencjalne możliwości uregulowania należności w czasie poprzedzającym przedawnienie ich dochodzenia. Powołując się na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6.05.2004 r., sygn. akt. II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285, Prezes Zakładu wskazał, iż na warunkach określonych w art. 28 ust. 1 u.s.u.s.. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umarzać należności składkowe. Zaś zgodnie z art. 28 ust.2 u.s.u.s.. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a pozwalającego na umorzenie, w uzasadnionych przypadkach, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia także pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ podkreślił, iż przepis art. 28 ust.2 u.s.u.s. jest czytelny i nie budzi na tle wykładni gramatycznej wątpliwości interpretacyjnych. Jest oparty na konstrukcji tzw."uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust.3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Zdaniem organu rentowego norma zawarta w art. 28 ust.2 u.s.u.s.. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone. W ocenie Prezesa Zakładu umorzenie należności z tytułu składek obciążających skarżącą jest przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącą zarzutów uzasadniających jej zdaniem stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim nietrafny jest zarzut wydania skarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organu. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych , które po zmianie brzmienia jej art. 83 ust 1 pkt 4 obowiązującej od dnia 24 sierpnia 2005r. właściwość organów do wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia składek ustalały następująco: Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznający sprawę w I instancji i Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ załatwiający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym zaskarżona decyzja wydana przez Prezesa Zakładu zgodna jest z przepisami o właściwości organu. Na koniec Sąd dostrzega, iż całkowicie chybione i niepotrzebne jest wskazanie "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w nagłówku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu [...] lipca 2006 r. Nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał bowiem tą decyzję, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut skarżącej co do błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji. Oceniając treść zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (treść tych przepisów przytoczona została w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji). Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organy orzekające wskazały, że skarżąca w sposób czynny prowadzi z mężem działalność gospodarczą, która przynosi określone dochody, ponadto skarżąca spłaca pożyczkę na samochód w wysokości ok. 1000 zł miesięcznie. Nie było zatem pozbawione podstaw twierdzenie organu, iż w takim stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że istnieje stan całkowitej nieściągalności, zwłaszcza, gdy jeszcze organ nie prowadził postępowania egzekucyjnego. Sama skarżąca nie próbowała przy tym w ogóle wykazywać, iż spełniona została przesłanka całkowitej nieściągalności. W ocenie Sądu prawidłowo zatem zostało ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego – Zakładu. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskaniu nowych dowodów Skarżąca może ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności i wówczas ponownie sprawa umorzenia będzie rozstrzygana przez organ. Wydanie bowiem decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.