I OSK 1026/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2006r. sygn. akt II SA/Gd 414/04 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adw. J. P. od Skarbu Państwa wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w kwocie 219,60 zł (dwieście dziewiętnaście złotych i 60/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 414/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 kwietnia 2004 r., nr 3542/03 w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] powołując się na art. 4 ust. 1, art. 27 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 oraz art. 43 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. nr 64 poz. 414 ze zm.) oraz art. 19, art. 21 ust. 3 pkt 7 o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. z 1997 r. nr 28 poz. 153 ze zm.) przyznał skarżącej B. C. od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. zasiłek stały wyrównawczy w wysokości 247 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...], nr [...] organ pierwszej instancji na podstawie art. 104 i 163 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 1, art. 27 ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 oraz art. 43 ust. 1 i 2 a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej zmienił powyższą decyzję i ustalił wysokość zasiłku stałego wyrównawczego w kwocie 356 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie wywiadu rodzinnego stwierdzono, iż sytuacja rodzinna skarżącej uległa zmianie, ponieważ obecnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, a to uzasadnia zmianę wysokości zasiłku stałego wyrównawczego, który stanowi różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie ( tj. 356 zł ) a posiadanym dochodem w rodzinie ( brak dochodu ). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, iż poprzednio otrzymywała zasiłek w wysokości 418 zł a nadto w dalszym ciągu samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe; były mąż nie płaci alimentów na syna, a skarżąca nie pobiera zasiłku rodzinnego na syna, gdyż do chwili rozwodu zasiłek pobierał jej mąż. Decyzją z dnia [...], sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 27 ust. 4 i ust 6 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. nr 64 poz. 414 ze zm.) oraz art. 138 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji zmienił wysokość zasiłku stałego wyrównawczego z kwoty 418 zł na kwotę 356 zł. Skarżąca wprawdzie nie osiągała dochodu ale po rozwodzie, gdy do jej gospodarstwa domowego włączony został małoletni syn, sytuacja dochodowa jej rodziny uległa zmianie tj. obniżeniu uległo kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Zasiłek stały wyrównawczy w przypadku osoby w rodzinie ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a posiadanym dochodem na osobę w rodzinie. Organ pierwszej instancji ustalił zasiłek wyrównawczy dla skarżącej przyjmując kryterium dochodowe w jej gospodarstwie domowym jako kwotę 712 zł, co przy braku dochodu skutkuje wyliczeniem zasiłku w kwocie 356 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. C. podniosła, iż organ pierwszej instancji zmienił wysokość przyznanego zasiłku uzasadniając to prowadzeniem wspólnie z synem gospodarstwa domowego, co nie jest zgodne z prawdą. Wskazała, że była to mylna interpretacja wyroku rozwodowego, a ona sama nie została poinformowana, iż nabyła uprawnienia do pobierania zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 21 października 2003 r., podpisanego bez zastrzeżeń przez skarżącą, wynika, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. nr 64 poz. 414 ze zm.) i wskazał, iż stosownie do art. 27 ust. 6 zasiłek stały wyrównawczy ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, ustalonym zgodnie z art. 4 ust. 1 a posiadanym dochodem na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 4 ust 1 prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie, z pewnymi wyjątkami, nie przekracza na pierwszą osobę w rodzinie - 406 zł, na drugą i dalsze osoby w rodzinie powyżej 15 lat - 285 zł przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11, przy czym w dniu wydania zaskarżonej decyzji kwoty te wynosiły odpowiednio 418 zł i 294 zł. Sąd pierwszej instancji uznał ustalenia organu pierwszej instancji, dotyczące faktu prowadzenia przez skarżącą wspólnego z jej synem gospodarstwa domowego, za zgodne ze stanem rzeczywistym. Podkreślił, iż z oświadczenia o stanie majątkowym skarżącej sporządzonym przez skarżącą w dniu 21 października 2003 r. oraz oświadczenia tej samej treści znajdującego się w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z tego samego dnia - podpisanego bez zastrzeżeń przez skarżącą - wynika, iż prowadzi wspólne gospodarstwo z synem. Sąd stwierdził, iż organ administracji prawidłowo, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, wyliczył wysokość przysługującego skarżącej zasiłku stałego wyrównawczego w kwocie 356 zł miesięcznie, zwiększając tym samym wysokość zasiłku ustalonego w decyzji z dnia [...], w której zgodnie z ówczesnym stanem faktycznym przyznano skarżącej zasiłek w wysokości 247 zł miesięcznie. Sąd pierwszej instancji zaważył, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęło, że organ pierwszej instancji zmienił wysokość przysługującego skarżącej zasiłku z kwoty 418 zł na kwotę 356 zł miesięcznie podczas, gdy ustalenie to nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym i jest zapewne wynikiem oczywistej omyłki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. C., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu adwokata J. P. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w zakresie przeprowadzonego przez Sąd postępowania dowodowego, a w szczególności art. 233 § 1 k.p.c., które stosownie do treści art. 106 § 5 p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu toczącym się przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie dowodów z decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...] nr [...], co przyczyniło się do poczynienia przez Sąd istotnych błędów w ustaleniach stanu faktycznego sprawy i wydania na tej podstawie krzywdzącego dla skarżącej orzeczenia. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie - stosownie do art. 250 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż stwierdzenie Sądu pierwszej instancji odnośnie zwiększenia skarżącej wysokości zasiłku oparte jest na błędnych ustaleniach faktycznych. Podano, iż decyzją nr [...] z dnia [...] Miejski Ośrodek Społeczny w [...] przyznał skarżącej w okresie od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. zasiłek stały wyrównawczy w wysokości 247 zł. Jednakże decyzja ta została przez ten sam organ zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] przyznającą skarżącej od dnia 1 kwietnia 2002 r. zasiłek stały wyrównawczy w kwocie 406 zł. Następnie decyzja z dnia [...] została - w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego wyrównawczego - zmieniona decyzją Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] nr [...] z dnia [...], w której od dnia 1 czerwca 2002 r. przyznano skarżącej zasiłek w kwocie 418 zł miesięcznie. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż decyzja, od której skarżąca odwoływała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego a następnie - w związku z utrzymaniem przez ten organ jej w mocy - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, była kolejną decyzją w sprawie, która poprzedzona została wydaniem prze MOPS w [...] dwóch innych decyzji zwiększających wysokość zasiłku wyrównawczego do kwoty 418 zł. W przeciwieństwie do oceny Sądu zaskarżona decyzja była de facto decyzją zmniejszającą przyznany skarżącej zasiłek wyrównawczy. Sąd dokonując analizy sprawy nie zapoznał się z kompletem dokumentacji, która umożliwiłaby ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego. Ustalenia poczynione przez Sąd były błędne. Wprawdzie organy obu instancji w toku prowadzonego przez Sąd postępowania pominęły fakt istnienia dwóch poprzednich a istotnych w sprawie decyzji, lecz informację o fakcie przyznania skarżącej zasiłku w wysokości 418 zł Sąd mógł powziąć z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a mianowicie z treści odwołania skarżącej jaki i z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], w którym wyraźnie stwierdzono, iż organ pierwszej instancji zmienił B. C. wysokość zasiłku stałego wyrównawczego z kwoty 418 zł do kwoty 356 zł. Skarżąca nie sądziła, iż wymaganym jest aby to ona przedstawiła przedmiotowe decyzje a nie organy dysponujące całością akt sprawy. Zważono, iż sądy administracyjne stoją na zgodnym stanowisku, iż obowiązkiem organu orzekającego jest zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc taki gdy w przeświadczeniu tego organu wszelkie możliwości dowodowe zostały już wykorzystane. Wobec dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny dowodów rażąco wadliwej, będącej następstwem poczynienia przez Sąd istotnych błędów tj. pominięcia dowodów, które w sposób oczywisty prowadzą do odmiennych wniosków niż podjęte przez Sąd, zaskarżony wyrok winien zostać uchylony. Nie sposób bowiem przyjąć, że orzeczenie wydane na podstawie rzeczywistego stanu faktycznego byłoby tak samo krzywdzące dla skarżącej jak skarżony wyrok. Do skargi kasacyjnej załączono kserokopie decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...] i decyzji z dnia [...] nr [...], Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku nie można bowiem skutecznie zarzucić naruszenia przepisów postępowania tj. art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 233 § 1 k.p.c. Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Powyższy przepis może zostać naruszony tylko wówczas, gdy Sąd przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 roku, II CK 372/05, LEX nr 172186). Pamiętać bowiem należy, iż przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. A zatem, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy k. p. c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego. Z powyższych względów nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Jednocześnie podkreślić należy, iż autor skargi kasacyjnej naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. upatruje w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji dowodów z decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] nr [...] i decyzji z dnia [...] nr [...] oraz w niezwróceniu dostatecznej uwagi na treść odwołania strony i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w zakresie wysokości ostatnio otrzymywanego przez B. C. zasiłku stałego wyrównawczego, co skutkowało - zdaniem strony - wydaniem wyroku na podstawie błędnie ustalonego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Jeśli zatem strona wnosząca skargę kasacyjną zamierzała zarzucić "pominięcie dowodów" i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy to stwierdzić należy, iż podstawa prawna środka odwoławczego nie została skonstruowana prawidłowo. Przepisy art. 233 § 1 k.p.c. i art. 106 § 5 p.p.s.a. nie dają podstawy do kwestionowania niedopuszczenia przez Sąd dowodów z dokumentów i stanu faktycznego sprawy ustalonego na podstawie niepełnego materiału dowodowego. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. mimo, iż - zdaniem strony - winien dowód z określonych dokumentów dopuścić, strona winna zarzucić naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Po myśli art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jeżeli natomiast dokumenty, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną znajdują się w aktach administracyjnych, a zatem podlegają ocenie Sądu pierwszej instancji w ramach kontroli legalności decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego to ich nieuwzględnienie bądź nieuprawniona ocena w kontekście przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie może - w zależności od sytuacji - stanowić podstawę do konstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego bądź naruszenia odpowiednich przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej podniesionej przez stronę w środku odwoławczym wniesionym w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji jak i "zupełności" postępowania dowodowego. Z tych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez adwokata J. P. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku § 19 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).