I OSK 599/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 2011/05 w sprawie ze skargi B. R., H. Z., G. K. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2011/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi B. R., H. Z., G. K. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż orzeczeniem Nr 4 z dnia 30 lipca 1949 r. Ministra Przemysłu Lekkiego, wydanym w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz § 65 ust. 1 pkt d oraz § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. R.P. Nr 16, poz. 62), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 maja 1949r. (Dz. U. R.P. Nr 29, poz. 212) orzeczono o przejściu na własność Państwa z dniem 30 lipca 1949 r. przedsiębiorstwa H. Orzeczeniem z dnia 1 lutego 1955 r., Nr GM/Pr.5-IV-2/54 Minister Przemysłu Materiałów Budowlanych, na podstawie § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego ustalił, że składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo-odbiorczym, sporządzonym w dniu 19 maja 1951 r. przez P. wyznaczone do objęcia przedsiębiorstwa H., przechodzącego na własność Państwa na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. i orzeczenia Nr 4 Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 30 lipca 1949 r. stanowią część składową tego przedsiębiorstwa oraz zatwierdził protokół zdawczo - odbiorczy. Dnia 13 lipca 1991r. W. K. wystąpił do Ministra Przemysłu Lekkiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr 4 Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 30 lipca 1949 r., zarzucając mu m.in. sprzeczność z ustawą z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, sprzeczność orzeczenia z postanowieniem Głównej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw z dnia 13 września 1948r. nakazującej nie upaństwawiać H. oraz brak odszkodowania. Decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 lipca 2003r., Nr [...] stwierdzono nieważność orzeczenia Nr 4 Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 30 lipca 1949 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa H. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż z przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. wynika, że na własność Państwa zostają przejęte huty szkła, które w dniu wejścia w życie ustawy posiadały więcej niż jedną wannę hutniczą i zdolność zatrudnienia powyżej 50 pracowników na jedną zmianę lub huty szkła jednowannowe, których zdolność zatrudnienia wynosiła powyżej 100 pracowników na jedną zmianę. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. dnia 5 lutego 1946r. na wyposażeniu przedmiotowej huty była jedna wanna, a zdolność zatrudnienia nigdy nie przekraczała 100 pracowników na jedną zmianę. Pismem z dnia 4 września 2003 r. Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej przekazało według właściwości akta w./w. sprawy, z uwagi na fakt pozostawania w obrocie prawnym orzeczenia Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 1 lutego 1955 r. Dnia 10 listopada 2004 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanego wyżej orzeczenia z dnia 1 lutego 1955 r. wystąpił pełnomocnik B. R., H. Z., G. K. i A. K. W uzasadnieniu wniosku wskazano na rażące naruszenie prawa i brak jakichkolwiek podstaw do znacjonalizowania przedmiotowego przedsiębiorstwa. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...], Nr [...], odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Materiałów Budowlanych z dnia 1 lutego 1955 r. ustalającego, że składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo-odbiorczym, sporządzonym w dniu 19 maja 1951 r. przez P. stanowią część składową przedsiębiorstwa H. i przechodzą na własność Państwa. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy dane orzeczenie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przytoczono, iż zgodnie z § 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa jednocześnie z ogłoszeniem orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa w myśl art. 2 lub 3 właściwy minister zarządzał objęcie przedsiębiorstwa i wyznaczał w tym celu odpowiednie osoby lub organizacje gospodarcze. W rozpatrywanym przypadku zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 14 grudnia 1955r. do objęcia przedsiębiorstwa H. zostało wyznaczone P. Zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym, sporządzonym w dniu 19 maja 1951r., składnikami majątkowymi przedsiębiorstwa była m. in. nieruchomość przy ul. [...] o pow. 7740m2, stanowiąca własność E. K. Orzeczeniem z dnia 1 lutego 1955r. Minister Przemysłu Materiałów Budowlanych w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego ustalił, że składniki majątkowe objęte powyższym protokołem zdawczo-odbiorczym, stanowią część składową przedsiębiorstwa H., przechodzącego na własność Państwa na podstawie art. 3 powołanej ustawy z dnia 3 stycznia 1946r. i orzeczenia Nr 4 Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 30 lipca 1949r. oraz zatwierdził w./w. protokół zdawczo-odbiorczy. Zatwierdzony protokół zdawczo – odbiorczy był integralną częścią orzeczenia o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. Minister Infrastruktury powołał się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) i wskazał, iż oceniając legalność powyższego orzeczenia Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 1 lutego 1955r. nie stwierdził, aby dotknięte ono było wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 k.p.a.). Zaznaczył też, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr 4 Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 30 lipca 1949r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejściu na własność Państwa m. in. przedsiębiorstwa H., przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 4 lipca 2003r. nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Materiałów Budowlanych z dnia 1 lutego 1955r. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 19 września 2003 r., sygn. akt IV SA 99/02, Wspólnota 2004/10/55) oraz Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96, OSNAPiUS 1997/3, poz. 32) stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności. Fakt stwierdzenia nieważności decyzji poprzedzającej mógłby zatem stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...], Nr [...], utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Materiałów Budowlanych z dnia 1 lutego 1955 r., Nr GM/Pr.5-IV-2/54. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 lit B ustawy z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej ( Dz. U. Nr 3, poz. 16) Państwo przejmowało na własność za odszkodowaniem przedsiębiorstwa przemysłowe, jeżeli były zdolne zatrudnić przy produkcji na jedną zmianę więcej niż 50 pracowników. Rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 1946r. o podwyższeniu dolnej granicy zdolności zatrudnienia przejmowanych na własność Państwa przedsiębiorstw w przemysłach wyrobów niepowszedniego użytku bądź mało zmechanizowanych, bądź o charakterze pionierskim i sezonowym (Dz. U. z 1947 Nr 2, poz. 7) Rada Ministrów podwyższyła dolną granicę zdolności zatrudnienia w hutach szkła do 100 pracowników na jedną zmianę, o ile posiadają więcej niż jedną wannę. Z pisma P. do Wojewódzkiej Komisji ds. Upaństwowienia Przedsiębiorstw wynika, że H. posiadała dwie wanny, więc dolna granica zatrudnienia przy kwalifikowaniu tego przedsiębiorstwa do przejęcia na rzecz Państwa wynosiła 50 osób. Fakt istnienia dwóch wanien potwierdza również znajdujący się w aktach sprawy protokół z oględzin technicznych w H., dokonanych w dniu 18 października 1948 r. Z powołanych wyżej dokumentów wynika również, że liczba pracowników, którzy pracowali na jednej zmianie w tej hucie znacznie przewyższała 50-osobową granicę zatrudnienia. W związku z tym zostały spełnione ustawowe przesłanki do przejęcia H. na własność Państwa i twierdzenie, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa jest całkowicie bezpodstawne. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa, a w szczególności naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że orzeczenie z dnia 1 lutego 1955 r. Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych było konsekwencją orzeczenia Nr 4 z dnia 30 lipca 1949 r. wydanego przez Ministra Przemysłu Lekkiego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, w wyniku którego przedsiębiorstwo H., przeszło na własność Państwa z dniem 30 lipca 1949 r. Decyzją z dnia 4 lipca 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził nieważność orzeczenia Nr 4 Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 30 lipca 1949 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, iż orzeczenie to zostało wydane "nie tylko z rażącym naruszeniem prawa proceduralnego, lecz także materialnego". Skarżący podnieśli, że skoro nacjonalizacja została przez jeden organ państwowy uznana za nieważną, to inny organ administracji nie może skutecznie prawnie twierdzić coś zupełnie przeciwnego. Nadto skarżący zaznaczyli, że w rozpatrywanej sprawie trzykrotnie ustalano liczbę pracowników zatrudnionych na jedną zmianę i w konsekwencji nie znaleziono podstaw do twierdzenia, iż na dzień 5 lutego 1946 r. przedmiotowa huta miała zdolność zatrudnienia przekraczającą 100 pracowników na jedną zmianę. Tym samym nie zostały wyczerpane przesłanki określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1946 r., a jednocześnie nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946r., bowiem w przedsiębiorstwie nie pracowało na jedną zmianę ponad 50 osób. Skarżący podnieśli również, że uzasadnienie, w którym Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wywodzi na jakich podstawach prawnych i faktycznych wywiódł nieważność decyzji administracyjnej, podobnie jak i sama osnowa decyzji, jest częścią decyzji i wiąże strony postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżących, decyzja ta jest dokumentem publicznym, który z urzędu powinien być brany jako dowód pod uwagę. Minister Infrastruktury dowód ten pominął, naruszając tym samym art. 77 i 80 k.p.a. Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz były znane organowi w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd podkreślił, iż prawomocną decyzją Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 lipca 2003r. stwierdzono nieważność orzeczenia Nr 4 Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 30 lipca 1949r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa H.. Jednocześnie decyzjami Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz z dnia [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Przemysłu i Materiałów Budowlanych z dnia 1 lutego 1955 r., zatwierdzającej protokół zdawczo-odbiorczy i ustalającej, które składniki majątkowe objęte tym protokołem stanowią część składową tego przedsiębiorstwa i przechodzą na własność Państwa. W ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnienie tychże decyzji jest nie do zaakceptowania w części rozważań merytorycznych, potwierdzających prawidłowość przejęcia przedmiotowej huty na rzecz Państwa - zwłaszcza wobec faktu obowiązywania prawomocnej decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 lipca 2003 r. Organ mający stwierdzić nieważność decyzji z dnia 1 lutego 1955r., zatwierdzającej protokół zdawczo-odbiorczy, nie miał podstaw prawnych do ponownego badania prawidłowości przesłanek przejęcia powyższego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Mimo braku tych podstaw, organ w istocie po raz kolejny przeprowadził postępowanie merytoryczne dowodząc braku przesłanek do zwrotu przedmiotowego przedsiębiorstwa, przejętego w jego opinii zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu na akceptację zasługują natomiast dokonane w powołanych decyzjach Ministra Infrastruktury ustalenia o charakterze proceduralnym, a zwłaszcza oparta na wyrokach Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96, OSNAPiUS 1997/3, poz. 32) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 19 września 2003 r., sygn. akt IV SA 99/02, Wspólnota 2004/10/55) teza, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. Wzruszenie orzeczenia sądowego lub innej decyzji organu administracji publicznej nie wywołuje skutku automatycznie, a daje jedynie podstawę do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2000, C. H. Beck, 3 wyd., str. 586). Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w rozpatrywanej podstawowe znaczenie miało orzeczenie Nr 4 z dnia 30 lipca 1949 r. Ministra Przemysłu Lekkiego, którym zadecydowano o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Zgodnie z § 75a ust. 2 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. R.P. Nr 16, poz. 62, z późn. zm.) zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy stanowił integralną część orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że związek między tymi dwoma decyzjami, tj. orzeczeniem o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa i decyzją m.in. zatwierdzającą protokół zdawczo - odbiorczy ma charakter, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Stwierdzenie nieważności pierwszej decyzji stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej drugą decyzją, zatem istniały w sprawie przede wszystkim przesłanki do wznowienia postępowania, które organ powinien uwzględnić w pierwszej kolejności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Jednocześnie stwierdził, że Minister Infrastruktury powinien - uwzględniając zależny charakter decyzji zatwierdzającej m.in. protokół zdawczo-odbiorczy, nie mającej podstaw do samodzielnego pozostawania w obrocie prawnym wobec stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa - potraktować żądanie strony o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji jak podanie o wznowienie postępowania i załatwić je w trybie przewidzianym w art. 149 i art. 151 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu i Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego S. J. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 7, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, iż nie wyjaśniając sprawy organ rozpatrzył wniosek powodów o stwierdzenie nieważności zamiast potraktować złożony wniosek jako wniosek o wznowienie postępowania, a tym samym dając podstawę do wznowienia postępowania, b) art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia 19 stycznia 2006 r. z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji – uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji nr [...] z dnia 3 maja 2005 r. pomimo braku podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięcia, c) art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wadliwych wskazań co do dalszego postępowania organu, które pozostają bez związku dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż całość ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji miała wpływ na rozstrzygnięcie organu. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Minister Transportu i Budownictwa wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wnioskodawczynie postępowania B. R., H. Z., G. K. i A. K. przez cały czas postępowania były reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego R. C. Wniosek z dnia 10 listopada 2004 r. o wszczęcie postępowania dokładnie określał zakres żądań przez stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia z dnia 1 lutego 1955r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, istniejące zdaniem wnioskodawców przesłanki stwierdzenia nieważności wynikające z rażącego naruszenia prawa. Organ, z uwagi na precyzyjną treść wniosku i reprezentowanie wnioskodawców przez radcę prawnego, nie był upoważniony do ustalania odmiennej treści żądania, podważania woli wnioskodawców; nie był także zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności zmierzających do ustalenia treści żądania wnioskodawców, nawet przy założeniu, iż okoliczności wskazane we wniosku nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, a podstawy do wznowienia postępowania. W rozstrzygnięciu organu znalazła się ocena merytoryczna treści żądania wnioskodawców, której to nie zakwestionował Sąd pierwszej instancji. Podkreślono, iż zgodnie z art. 61 § 1 i art. 147 k.p.a. postępowanie wszczyna się na wniosek stron a organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jedynie w sytuacji, gdy treść żądania jest niejasna lub budzi wątpliwości organ winien wyjaśnić wątpliwości, co w przedmiotowej sprawie nie było wymagane. Rozpatrując wniosek, stosując ogólne zasady k.p.a i podejmując postępowanie w trybie wznowienia postępowania wbrew woli wnioskodawców, organ dopuściłby się rażącego naruszenia prawa skutkującego wadliwością wydanej w takim trybie decyzji. Treść żądania wniosku o stwierdzenie nieważności potwierdza wniosek z dnia 4 czerwca 2005 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślono, iż Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargi nie podważył stwierdzeń uzasadnienia organu wpływających na merytoryczne rozstrzygnięcia organu, uznał jednak, iż nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Wskazane zaś przez Sąd ustalenia odnośnie treści wniosku, jako odmienne od materiału dowodowego, nie uprawniały Sądu do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], gdyż wniosek ten uniemożliwiał organowi prowadzenie postępowania w trybie wznowienia przewidzianym w art. 145 § 1 k.p.a. A zatem Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zarzucono również, iż w zaskarżonym wyroku zawarto błędne wskazanie co do dalszego trybu postępowania, którego realizacja przez organ mogłaby doprowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Sąd nakazał Ministrowi Infrastruktury potraktować żądanie strony o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji jako podanie o wznowienie postępowania Zdaniem organu będzie to jednak inna sprawa administracyjna, w której postępowanie wznowieniowe mogłoby być prowadzone z urzędu, a nie w wyniku wniosku powodów. Jednoznaczne wskazanie przez Sąd trybu rozstrzygnięcia (art. 149 i art. 151 k.p.a.) na podstawie wniosków powodów nie daje organowi możliwości do wszczęcia postępowania z urzędu, a która to drogę Sąd w ramach zaleceń powinien wskazać jako alternatywną. Sąd nie wskazał też w jakim trybie należy zakończyć wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Minister Infrastruktury zaznaczył, iż rozważania organu zawarte w uzasadnieniu decyzji w zakresie innej decyzji niż będące przedmiotem postępowania orzeczenie z dnia 1 lutego 1955r. nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie ( por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612- 613, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90 z glosą B. Adamiak, J. Borkowskiego – OSP 1992/5/120, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988/1/45, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa- Zielona Góra 1994, s. 23- 24 ). Uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności decyzji i trybu wznowieniowego powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc ( por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.699 ). Hipotetycznie nie można wykluczyć, że twierdzenie strony o nieważności decyzji okaże się chybione a uwzględnione zostaną twierdzenia strony o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania bądź odwrotnie – chybione okażą się twierdzenia strony o zaistnieniu przesłanek do wznowienia postępowania a uwzględnione zostanie żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopuszczalność wszczęcia postępowania w tych trybach nie przesądza jakie merytoryczne rozstrzygnięcia zapadną w każdym z tych postępowań. W tym miejscu przypomnieć należy, iż wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu, to jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00, niepubl.). Niedopuszczalna jest również samowolna zmiana przez organ administracji publicznej żądania wyraźnie i jednoznacznie sprecyzowanego przez stronę. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47) Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Takie obowiązki nie obciążają jednak organu, gdy strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika a wniosek strony jest w swej treści jednoznaczny. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na wniosek skarżących z dnia 10 listopada 2004 r. jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, sporządzone przez pełnomocnika wnioskodawców – radcę prawnego R. C. Postępowanie, w wyniku którego wydana została decyzja zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało wszczęte i przeprowadzone na skutek wniosku pełnomocnika B. R., H. Z., G. K. i A. K. z dnia 10 listopada 2004 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 1 lutego 1955 r., Nr GM/Pr.5-IV-2/54. Z treści powyższego wniosku jednoznacznie wynika, że wnioskodawcy domagają się stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia. Takie też żądanie zawarte zostało we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( żądanie uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] i stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 1 lutego 1955 r., Nr GM/Pr.5-IV-2/54 ) i w innych pismach pełnomocnika wnioskodawców składanych w toku postępowania administracyjnego np. w piśmie z dnia 3 stycznia 205 roku. Podzielić zatem należy stanowisko Ministra Infrastruktury, iż skoro charakter powyższych pism nie budził wątpliwości co do zawartego w nich żądania, to organ administracji miał obowiązek rozpatrzyć sprawę zgodnie z wolą strony wyrażoną jednoznacznie w tychże wnioskach. Z tych też względów nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu pierwszej instancji nakazujące jednoznaczny wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 1 lutego 1955 r., Nr GM/Pr.5-IV-2/54 potraktować jako podanie strony o wznowienie postępowania administracyjnego i załatwić je w trybie przewidzianym w art. 149 i art. 151 k.p.a. Tym samym usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 147 k.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji nakazał wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia rozpatrzyć jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Jest to tym bardziej istotne, iż stosownie do art. 141 § 4 zdanie drugie p. p. s. a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania zaś ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nadmienić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył – za Ministrem Infrastruktury - tezę zawartą w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96 ( OSNAPiUS 1997/3, poz. 32) i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2003 r., sygn. akt IV SA 99/02 ( Wspólnota 2004/10/55), że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. Wskazane wyżej wyroki zapadły w sprawach innej kategorii niż sprawa niniejsza. Zwrócić należy natomiast uwagę także na stanowisko prezentowane w sprawach dotyczących orzeczeń nacjonalizacyjnych i orzeczeń o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego. A mianowicie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2004 roku, sygn. akt. OSK 232/04, LEX nr 148891 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż decyzja nacjonalizacyjna oraz decyzja o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego są ze sobą nierozerwalnie związane i dlatego oczywiste jest, iż ostateczne stwierdzenie nieważności w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnej przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności również orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy tego przedsiębiorstwa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.