IV SA/Wa 101/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2007 r. sprawy ze skargi "D." Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej D. Spółki z o.o. z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. -po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez: M. SA, Spółdzielnię Budownictwa Mieszkaniowego "W." i Organizację Pożytku Publicznego "Z." od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2006 r, o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-biurowego z usługami przy ul. [...] w W. - uchyliło, na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2005 r. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-biurowego z usługami przy ul. [...] w W. Po rozpatrzeniu odwołań: M. SA, Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "W." oraz Organizacji Pożytku Publicznego "Z." organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, uznając że organ pierwszej instancji zbyt szeroko zakreślił granice obszaru analizowanego. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta W., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji w strefie zabudowy śródmiejskiej polegającej na budowie budynku mieszkalno-biurowego z usługami w parterze przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Organ pierwszej instancji wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, gdyż w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. obszar analizowany należy określić w sposób pozwalający najlepiej zbadać wszystkie uwarunkowania przestrzenne planowanej inwestycji, co w szczególności dotyczy planowanych budynków wysokościowych. W związku z powyższym obszar ten został powiększony do odcinka ul. [...] dla zbadania i przeanalizowania charakteru zabudowy w szerszym kontekście jakiego wymaga lokalizacja nowego budynku wysokościowego. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosły: M. S.A, Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "W." w W. i Organizacja Pożytku Publicznego "Z.", zarzucając naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż na analizowanym obszarze nie ma budynków o tak znacznej wielkości. Zdaniem odwołujących się wybudowanie planowanej inwestycji zdominuje otoczenie i spowoduje zakłócenie istniejącego porządku architektonicznego. W wyniku rozpoznania wyżej wymienionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż określając charakterystykę inwestycji organ pierwszej instancji podał, że zamierzeniem inwestycyjnym jest budowa budynku usługowo - biurowo -mieszkalnego o wysokości czterdziestu kondygnacji, który mieściłby się w zbiegu ulic [...] w W. Wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek, organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy podniósł, iż dokonując analizy w wyżej wskazanym zakresie należy -mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa - wyznaczyć obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonana przez organ pierwszej instancji została przeprowadzona bardzo pobieżnie i nie wskazywała jaki obejmuje obszar i jaka była szerokość działki objętej wnioskiem inwestora zaś określenie terenu objętego analizą jedynie literami ABCD na kopii mapy bez wyjaśnienia w części tekstowej dlaczego właśnie ten obszar został przyjęty do analizy jest niewystarczające. Organ odwoławczy wskazał, że z załącznika do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem uznając, że takie określenie granic jest dopuszczalne ze względu na treść § 3 ust. 2 ro2:porządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podniósł, że Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterdziesta kondygnacyjnego budynku, wskazując w wynikach analizy zagospodarowania terenu, stanowiących załącznik nr 2 do skarżonej decyzji, że wysokość obiektów w sąsiedztwie, zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] jest zróżnicowana od jednej do trzydziestu kondygnacji (w obszarze analizowanym wskazano na jeden trzydziesto kondygnacyjny budynek [...] na północno wschodnim narożniku ul. [...]). W konkluzji organ odwoławczy podniósł, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowie. Jak wynika z przeprowadzonej analizy w sąsiedztwie planowanej zabudowy nie ma żadnych budynków czterdziesta kondygnacyjnych. Skargę na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła D. spółka z o.o. w W. żądając jej uchylenia wobec naruszenia przez organ odwoławczy: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że usytuowanie czterdziesto kondygnacyjnego budynku u zbiegu ulic [...] naruszyłoby zasadę dobrego sąsiedztwa, podczas gdy w obrębie analizowanego obszaru znajdują się aż 3 budynki wysokościowe oraz poprzez uznanie, że budynek czterdziesto kondygnacyjny nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w stosunku do 3 budynków powyżej dwudziestu kondygnacji, podczas gdy w sprawie nie jest istotne, ile wnioskowany budynek ma mieć więcej kondygnacji, lecz czy tak jak pozostałe 3 budynki jest budynkiem wysokościowym, albowiem ta cecha odpowiada funkcji, parametrom, cechom i wskaźnikom kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że obszarem analizowanym w sprawie przedmiotowej objęto zbyt dużą powierzchnię, podczas gdy przepis ten określa jedynie minimalne wymiary obszaru analizowanego, nie określając maksymalnych rozmiarów analizowanego obszaru; - § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona pobieżnie podczas, gdy żaden przepis prawa nie nakazuje organowi podczas prowadzenia takiej analizy podawania w części tekstowej obszaru i szerokości działki, tym bardziej, że z części graficznej można w sposób niewątpliwy wywieść, jaki teren został poddany analizie, * art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, * art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 §2 k.p.a., * art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego przy wydaniu zaskarżonej decyzji, albowiem w interesie społecznym leży budowa czterdziesto kondygnacyjnego budynku mieszkaniowo-usługowego, przyczyniającego się do rozwiązania problemów mieszkaniowych współczesnej W.; * art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy okoliczności stanu faktycznego. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i stanowisko prezentowane przez komentatorów ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywodzi, że nieuzasadnione są zarzuty podniesione przez organ odwoławczy zarówno co do ustalenia przez organ pierwszej instancji wielkości obszaru analizowanego jak i sposobu przeprowadzenia analizy. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, że obszar analizowany został wyznaczony na zbyt dużym obszarze skarżąca podniosła, iż w jej ocenie przy wyznaczeniu obszaru analizowanego nie doszło do naruszenia prawa. Podkreśliła, że obszar analizowany nie został wyznaczony w dowolnej odległości, lecz został wyznaczony zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy, tzn. obejmuje działki dostępne z tej samej drogi publicznej, oraz zgodnie z § 3 i 9 powołanego rozporządzenia, tzn. obszar analizowany został wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek 0 ustalenie warunków zabudowy, a granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, w odległości niemniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tej działki, niemniejszej niż 50 metrów. Zatem, zdaniem skarżącej, przy wyznaczeniu obszaru analizowanego nie został naruszony żaden przepis prawa. Zdaniem skarżącej okoliczność, iż analiza cech zabudowy 1 zagospodarowania terenu nie wskazywała, jaki obszar obejmuje i jaka była szerokość działki objętej wnioskiem, nie oznacza, że analiza została przeprowadzona pobieżnie, skoro z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że okoliczności te nie budzą wątpliwości. Podniosła, że obszar analizowany został wyznaczony na mapie, w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej błędny jest również zarzut Kolegium, że na analizowanym obszarze brakuje tak wysokich budynków jak planowany. Według strony organ odwoławczy powinien badać, czy na terenie obszaru analizowanego występuje zabudowa niska, średnia, czy wysoka. Wskazała, iż w rozpoznawanej sprawie oprócz zabudowy niskiej i średniej, występuje również zabudowa wysoka. Na terenie analizowanego obszaru zlokalizowane są trzy budynki wysokościowe, tj. trzydziesto i dwudziesto kondygnacyjne, a w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się budynek szesnasto kondygnacyjny i kamienica sześcio kondygnacyjna. Taki podział zabudowy (niska, średnia, wysoka) jest uprawniony, według skarżącej, szczególnie przy określaniu warunków zabudowy dla budynków wysokościowych, albowiem z tego punktu widzenia nie powinno się czynić rozróżnienia między budynkiem trzydziesto a czterdziesto kondygnacyjnym, a nawet pomiędzy dwudziesto a czterdziesto kondygnacyjnym. Wobec powyższego, w ocenie strony, zasadne jest stwierdzenie, że organ pierwszej instancji ustalił funkcję obszaru, parametry, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, a także ustalił, że działka dostępna jest z drogi publicznej, jest możliwość uzbrojenia. Podkreśliła ponadto, iż Kolegium przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie uwzględniło interesu społecznego, do czego było zobowiązane na podstawie art. 7 k.p.a. Nie może być bowiem wątpliwości, że w dzisiejszej dobie, w braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w braku miejsc pod zabudowę wielomieszkaniową i związany z tym problem tysięcy rodzin braku własnego mieszkania, budowa budynków wysokościowych może stanowić realną pomoc w rozwiązaniu tego problemu. Skarżąca podniosła, że w jej opinii, w rozpoznawanej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ponad to, które zostało przeprowadzone przez Prezydenta W. Organ odwoławczy nie kwestionuje bowiem ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego. Zarzuty te, według skarżącej, mają inny charakter, ponieważ kwestionują dokonaną przez organ pierwszej instancji ocenę prawną ustalonego w wyniku postępowania wyjaśniającego stanu faktycznego. Wskazała, że organ pierwszej instancji w drodze postępowania wyjaśniającego ustalił istotne fakty dotyczące obszaru analizowanego, których wynika, że dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowo-usługowa i usługowa. Nadto organ ustalił, iż na terenie analizowanego obszaru zlokalizowane są trzy budynki wysokościowe, tj. trzydzieści, dwadzieścia jeden i dwadzieścia kondygnacji, jak również ustalił inne istotne okoliczności dotyczące linii zabudowy, elewacji frontowych, dachów, dostępu do drogi publicznej, możliwości uzbrojenia. Ustalenia te zdaniem skarżącej pozwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że zdaniem Kolegium wyniki analizy nie pozwalają na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie uzasadnia twierdzenia, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w przeważającej części. Pismem procesowym z dnia 8 marca 2007 r. uczestnik postępowania W. K. wniósł o utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - biurowego z usługami przy ul. [...]. Zdaniem strony wydając przedmiotową decyzję organ pierwszej instancji nie naruszył zasad dobrego sąsiedztwa. Nie można również zdaniem strony twierdzić, że organ pierwszej instancji dokonał analizy powierzchownie. Pismem z dnia 9 marca 2007 r. spółka M. Sp. z o.o. w W., na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. Spółka wskazała, że bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W.. Podniosła, iż na mocy umów sprzedaży zawartych w dniach [...] czerwca 2006 r. i [...] sierpnia 2006 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego działek gruntu o nr ewid. [...]. W dniu 29 czerwca 2006 r. Spółka została wpisana do księgi wieczystej jako użytkownik wieczysty (ze skutkiem od dnia złożenia wniosku tj. od dnia 5 czerwca 2006 r.) pierwszej z wymienionych działek. Natomiast w dniu 13 listopada 2006 r. została wpisana w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty drugiej działki. Zatem, według Spółki, oczywistym jest, iż przedmiotowa sprawa dotyczy jej interesu prawnego skoro obecnie legitymuje się prawem użytkowania wieczystego odnośnie dwóch z trzech działek wchodzących w skład terenu inwestycyjnego objętego decyzją Prezydenta Miasta W. o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2006 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że zarzuty podnoszone w skardze są niezasadne. Jednocześnie organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami t wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Kierując się powyższą regułą sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Wskazać należy, że legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję, pod kątem przepisów proceduralnych stwierdzić należy, że wydanie jej nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, do czego organ odwoławczy był zobowiązany zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Przypomnienia wymaga, że ta, wynikająca żart. 15 k.p.a., jedna z podstawowych zasad ogólnych stanowi, iż organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu pierwszej instancji. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem - przez każdy z organów, który wydał decyzje - postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Podnieść należy, że wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywateli i stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1989 r. II SA 1198/88 ONSA 1989/1 poz. 36). Podkreślenia wymaga, że pod pojęciem "przeprowadzenia postępowania" należy także rozumieć właściwe ustalenie, przez organ wszczynający postępowanie, kręgu osób będących stronami tegoż postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Niezawiniona absencja strony w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, określonej w art. 10 k.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. odnosi ten skutek, że - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie. Wskazać należy, że z nadesłanego do akt sprawy niniejszej, przez Spółkę M. sp. z o.o. w W., pisma z dnia 9 marca 2007 r. oraz załączników do tego pisma jak również z oświadczenia pełnomocnika Spółki złożonego w trakcie rozprawy przed Sądem ponad wszelką wątpliwość wynika, iż w dacie wydawania przez organ zaskarżonej decyzji Spółka M. sp. z o.o. w W. legitymowała się prawem użytkowania wieczystego dwóch (o nr ewid. [...]) z trzech działek wchodzących w skład terenu inwestycyjnego objętego kontrolowaną przez organ odwoławczy decyzją o warunkach zabudowy Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r. Pomimo tego, brak w aktach administracyjnych dowodów, na podstawie których można by stwierdzić, że organ drugiej instancji powiadomił wyżej wymienioną Spółkę o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz doręczył jej odpis rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego należało uznać, iż organ administracji nie ustalił właściwie kręgu stron postępowania opierając się wyłącznie na ustaleniach poczynionych w tym względzie przez Prezydenta W.. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało rozstrzygnięcie w sprawie naruszając zasadę wynikającą z art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu przedstawione wyżej ustalenia stanowią podstawę by stwierdzić, iż wymieniona Spółka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a to oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a, a to zaś obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lic. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Badając natomiast zgodność zaskarżonej z normami prawa materialnego Sąd doszedł do przekonania, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem tych norm, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego polega na błędnej interpretacji przepisów: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Pierwszy z przytoczonych przepisów uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy m.in. od spełnienia następującego warunku: "co najmniej jedna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania". Z kolei przepis § 3 cytowanego rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów". Z treści powyższych norm wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji. Podkreślić należy, że przytoczony wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia podaje wyłącznie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec takiego brzmienia powyższego przepisu organ ustalając granice obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przypomnieć należy, iż zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy na konkretnej działce do wyznaczonych przez istniejący w danym obszarze stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie najmniej jednej działki sąsiedniej (na której -zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa - roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane) mającej dostęp do tej samej drogi publicznej co działka objęta inwestycją. Przypomnieć należy, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp o charakterze bezpośrednim albo przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez naukę oraz orzecznictwo pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Podkreślenia wymaga, że zabudowa działki sąsiedniej winna pozwalać na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników 10 kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Również pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy, podobnie jak działki sąsiedniej, winno być wykładane szeroko. Konkludując wskazać należy, że ratio legis art. 61 cyt. "jest ochrona ładu przestrzennego" nie zaś drastyczne ograniczenie zabudowy na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Za szerokim rozumieniem powyższych pojęć przemawiają również ochrona prawa własności i zasada wolności zagospodarowania i zabudowy terenu, deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy(por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2002r., sygn. akt II OSK 551/05 - LEX nr 194346). W świetle powyższych wywodów należy podnieść, iż nieuzasadnionym jest pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, że wyznaczenie przez organ pierwszej instancji granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki, której dotyczył wniosek inwestora i przeprowadzenie na tym terenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie prowadzi do ustalenia czy planowana inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Treść § 3 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jak podniesiono wyżej, wskazuje minimalne granice obszaru, który winien być objęty analizą. W tej sytuacji przyjęcie przez Prezydenta W. obszaru większego niż minimalny, wskazany w przepisie nie można traktować jako naruszenie prawa, o ile przy ustaleniach została wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji nie złamał wyżej wskazanej zasady. Podkreślić należy, że przedmiotem decyzji Prezydenta W. była inwestycja położona w zbiegu ulicy [...] w centrum W. Obowiązkiem organu było zaś określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Mając na względzie charakter zamierzenia i jego lokalizację Sąd stanął na stanowisku, iż słusznie organ pierwszej instancji przy ustalaniu granic obszaru analizowanego wziął pod uwagę szeroką interpretację pojęcia działki sąsiedniej, jak również pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie powołanych wyżej przepisów i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. 11 Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia nastąpiło na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.