I SA/Wa 1983/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia [...] września 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. Z., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] (w decyzji organ II instancji mylnie podał numer innego orzeczenia wydanego tego samego dnia, czyli nr [...]) odmawiającą T. Z. przyznania świadczeń w formie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na syna M. Z. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że przyczyną odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanych świadczeń było ustalenie, iż w 2005 r. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł [...] zł miesięcznie. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) wynoszące 504 zł na osobę, oraz 583 zł na osobę, jeżeli dziecko legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem organu I instancji T. Z. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosła, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił wysokość dochodu jej rodziny. Wykazane w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego w O. z dnia [...] czerwca 2006 r. dochody za 2005 r. obejmują zasiłek chorobowy wypłacany przez ZUS do dnia [...] czerwca 2005 r. Po zaprzestaniu pobierania zasiłku chorobowego źródłem jej dochodu są [...] i [...]. Wszystkie wymagane przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej dokumenty oraz stosowne wyjaśnienie złożyła, lecz nie dano im wiary i odmówiono prawa do świadczeń. Równocześnie odwołująca się zwróciła uwagę, że w ubiegłym roku miała podobną sytuacją i po złożeniu odwołania decyzja została zmieniona zgodnie z jej wnioskiem. Po rozpatrzeniu założonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wyjaśniło, że T. Z. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego dla syna M. Wystąpiła również o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu [...], rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia przez dziecko nauki [...]. Do wniosku dołączyła zaświadczenie o uczęszczaniu syna do szkoły, kserokopię decyzji ZUS [...], zaświadczenie Urzędu Skarbowego w O. potwierdzające dochody za 2005 r., oświadczenie o wysokości dochodu niepodlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym w 2005 r. Przy ustalaniu dochodu organ I instancji uwzględnił dochody wykazane w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego tj. [...] zł pomniejszone o składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz kwotę [...] zł, wykazaną w oświadczeniu. Łączne dochody rodziny wynosiły [...] zł. Miesięczny dochód rodziny stanowił kwotę [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje [...] zł. W tej sytuacji, przywołując treść art. 3 pkt 23, art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2006 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 58, poz. 401), organ odwoławczy stanął na stanowisku, że ze zgromadzonego materiału dochodowego wynika, iż skarżąca w 2005 r. uzyskała dochody w łącznej kwocie [...] zł i brak jest dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę do odliczenia od tego dochodu utraconego. Zainteresowana w odwołaniu podniosła, że w 2005 r. uzyskiwała dochody z tytułu zasiłku chorobowego, a następnie otrzymała [...]. W tej sytuacji nie można uznać, zdaniem organu odwoławczego, że nastąpiła utrata źródła dochodu, ponieważ po ustaniu prawa do zasiłku chorobowego skarżąca uzyskała inny dochód ([...]) i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. Z. W jej uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Równocześnie wyjaśniła, że zaświadczenie z Urzędu Skarbowego zawiera dochody za 2005 r., na które składa się [...] i zasiłek chorobowy wypłacany przez ZUS za pośrednictwem zakładu, którego skarżąca była pracownikiem do dnia [...] czerwca 2005 r., z którym to dniem rozwiązano ze nią bez wypowiedzenia umowę o pracę. Od tego też dnia źródłem dochodu skarżącej są [...] w wysokości [...] zł miesięcznie [...]. Te same źródła dochodu skarżąca otrzymywała w 2005 r. i poprzednio po złożeniu odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. przyznane jej zostały wnioskowane świadczenia rodzinne. Obecnie natomiast Kolegium podtrzymało decyzję organu I instancji uzasadniając ją tym, że po utracie pracy otrzymała [...]. Skarżąca stwierdziła, że takie ustalenie organu jest niezgodne z prawdą, ponieważ [...] przyznano jej w 1996 r. i od tej pory skarżąca pracowała, pobierała [...] i otrzymywała zasiłki. Obecnie mimo utraty w 2005 r. pracy, gdy jej przychody znacznie spadły organy odmawiają jej przyznania zasiłków. Skarżąca zarzuciła organom, że niedokładnie przeprowadziły postępowanie dowodowe w przedstawionej sprawie i wydały krzywdzące dla niej i syna decyzje. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz treścią § 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 przywołanej ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. W przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający utratę dochodu przez członka rodziny oraz wysokość utraconego dochodu. Jednocześnie przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych precyzyjnie wskazuje, co powinien zawierać wniosek, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, a przepis art. 23 ust. 4 ustawy określa dokumenty, jakie winny być załączone do wniosku. Oznacza to, że rozpatrzenie przez właściwy organ wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych nie jest możliwe bez zgromadzenia wszystkich niezbędnych dokumentów, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 23 ust. 4 ustawy. Do takich dokumentów w rozpatrywanej sprawie należą m.in. dokumenty dotyczące zatrudnienia, wysokości i czasu wypłacania zasiłku chorobowego, dokumenty potwierdzające fakt przyznania [...] oraz określające, od kiedy skarżąca uzyskała [...], dokument stwierdzający wiek dziecka, [...] lub [...], prawomocny wyrok sądu [...], a także dokument potwierdzający utratę dochodu przez członka rodziny oraz wysokość utraconego dochodu (w rozpatrywanej sprawie powinny być to dokumenty dotyczące wysokości i czasu pobierania zasiłku chorobowego oraz ustania zatrudnienia). Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że brak w nich tych istotnych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy dokumentów. Brak także dowodów na to, że organy prowadziły w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Tym samym z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne nie zostało należycie przeprowadzone. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić przy tym należy uwagę, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, iż nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Stosownie do treści art. 7, 77 §1 i 80 kpa obowiązkiem organów administracji publicznej jest zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, tak aby móc ustalić stan faktyczny i prawny sprawy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Ponadto skoro decyzja administracyjna jest wydawana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego, to sama decyzja w swoim uzasadnieniu winna zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wbrew przepisom art. 107 § 3 kpa nie zawarł żadnych wyjaśnień, dlaczego nie dał wiary oświadczeniom skarżącej, z których wynika, że [...] pobiera już od 1996 r. oraz nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności podnoszonych przez wnioskodawczynię dotyczących pobierania dotychczas świadczeń rodzinny. Nie sposób również nie zwrócić uwagi na fakt, że wbrew sentencji zaskarżonego orzeczenia organ II instancji rozpatrywał odwołanie T. Z. od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] odmawiającej wnioskodawczyni przyznania świadczeń w formie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na syna M. Z., nie zaś od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] wydanej w sprawie zmiany decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], co potwierdza także treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić ponadto należy, że zgodnie z treścią § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że jeśli skarżąca rzeczywiście od 1996 r. pobiera [...] z ZUS-u i składając przedmiotowy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na kolejny okres zasiłkowy wciąż [...] pobierała, a ponadto, do dnia [...] czerwca 2005 r. pracowała, ale po utracie tego zatrudnienia nie uzyskała w zamian innego dochodu (np. w postaci innej pracy, działalności gospodarczej czy też umowy zlecenia), to w takim przypadku dochód uzyskany w 2005 r. z tytułu trwającego do czerwca 2005 r. zatrudnienia, w tym w formie zasiłku chorobowego, jest dochodem utraconym, ponieważ osoba utraciła go i w tym samym roku nie uzyskała w zamian żadnego innego dochodu. Prawo do świadczeń rodzinnych należałoby w tym przypadku ustalić jedynie w oparciu o dochód skarżącej uzyskany w 2005 r. z tytułu [...]. Jedynie w przypadku gdyby skarżąca rzeczywiście uzyskała [...] dopiero po utracie zatrudnienia, czyli po dniu [...] czerwca 2005 r. stanowisko organu przedstawione przez organ odwoławczy znajdowałoby podstawy prawne. Dlatego też rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający uzupełni materiał dowodowy w podanym zakresie i dopiero w oparciu o te dowody dokona oceny zasadności wniosku skarżącej i wyda nową decyzję, w uzasadnieniu której wyczerpująco wyjaśni swoje stanowisko. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.