I SA/Wa 1190/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. G. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1962 r. polecającej Zarządowi Budynków Mieszkalnych W. przejąć w zarząd nieruchomość (grunt wraz z budynkiem) położony przy ul. [...] w W., dawny nr hip. [...], jako mienie stanowiące własność Skarbu Państwa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że W. G. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności "decyzji" Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1962 r. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji przywołał treść art. 107 kpa, który wymienia konieczne elementy decyzji i uznał, że akt Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1962 r. skierowany do Zarządu Budynków Mieszkalnych W. i zawierający w swej treści polecenie przejęcia w zarząd nieruchomości pozbawiony jest dwóch podstawowych elementów, umożliwiających zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej, a mianowicie nie zawiera rozstrzygnięcia, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie przejęcia w zarząd nieruchomości, ponieważ żaden przepis nie daje upoważnienia do wydawania polecenia o dokonaniu przejęcia nieruchomości w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności wobec aktu, który nie jest decyzją administracyjną nie jest możliwe, ponieważ zgodnie z art. 156 kpa, stwierdzenie nieważności odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnych. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. G. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W jego uzasadnieniu podniósł, że dokument, którego stwierdzenia nieważności się domaga nosi nazwę "decyzja" i posiada podstawowe elementy, które zgodnie z art. 107 kpa powinna zawierać decyzja. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu organ stanął na stanowisku, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, zgodnie z treścią art. 157 § 3 kpa, następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych (stwierdzenia nieważności decyzji żąda podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy żądanie wnosi strona nie mająca zdolności do czynności prawnych) lub przedmiotowych (np. żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności pisma, aktu, itp. nie będącego decyzją administracyjną). Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pismo Dzielnicowego Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W., skierowane do Zarządu Budynków Mieszkalnych W., nie jest decyzją administracyjną, o czym decyduje jego treść, a nie nazwa. Równocześnie organ wyjaśnił, że art. 59 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, powołany w piśmie z dnia [...] grudnia 1962 r., dotyczył struktury organizacyjnej prezydium rady narodowej i przepis ten nie mógł być podstawą do wydania decyzji administracyjnej. Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej W. był jednym z wydziałów Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, powołanym do realizowania gospodarki mieszkaniowej w dzielnicy. Skierowane zaś do tego wydziału pismo było poleceniem służbowym dla jednostki realizującej zadania prezydium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2001 r. sygn. akt III SAB 34/01 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt I CKN 582/98, w którym Sądy stwierdziły, że o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie zaś tej czy innej nazwy, bądź też jej nieużycie nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Przez decyzję administracyjną rozumie się zatem kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej. W tej sytuacji po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ stanął na stanowisku, że kwestionowane pismo, pomimo nazwania go przez osobę podpisującą "decyzją", nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisu art. 104 kpa, albowiem nie jest rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy administracyjnej, podjętym przez uprawniony organ administracji publicznej na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej, która dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę właśnie decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2006 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. G. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] była własnością jego rodziny od 1938 r. Nieruchomość ta została objęta zakresem działania dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Ponieważ art. 5 tego dekretu stanowił, że budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy pozostają nadal we własności dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, właściciele wystąpili o pozwolenie na dokonanie odbudowy ich domu zniszczonego w czasie działań wojennych 1939-1945 r. i takie pozwolenie Zarząd Miejski w W. Wydział Inspekcji Budowlanej w dniu [...] lipca 1946 r. im wydał. Ponadto decyzją z dnia [...] lipca 1947 r. ten sam Zarząd Miejski w W. wyłączył budynek przy ul. [...] spod przepisów dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu (Dz. U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.), zaś znajdującą się w aktach sprawy decyzją z grudnia 1948 r. wydał pozwolenie na użytkowanie tego budynku. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 1962 r. nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. poleciło przejąć budynek przy ul. [...] na własność Skarbu Państwa, pozbawiając właścicieli ich własności. Uznając tę decyzję za niezgodną z prawem skarżący wystąpił o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem skarżącego odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skoncentrowało całą argumentację na przesłankach idących w kierunku udowodnienia, iż kwestionowana decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1962 r. nie była decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 kpa, a z taką argumentacją skarżący nie może się zgodzić. Jego zdaniem takie działanie organu stanowi rażący przykład celowego działania na niekorzyść obywatela i naruszenia art. 7 kpa. Dokument z dnia [...] grudnia 1962 r. nosi jednoznaczny tytuł "DECYZJA" i tak jest określony w wielu pismach Urzędu na tę decyzję się powołujących. Ponadto posiada on wszelkie podstawowe elementy, które zgodnie z art. 107 § 1 kpa, decyzja zawierać powinna: oznaczenie organu administracji państwowej (Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.), datę wydania – [...] grudnia 1962 r., oznaczenie strony (Zarząd Budynków Mieszkalnych W.), powołanie podstawy prawnej, którą jest orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1962 r. nr [...], rozstrzygnięcie, czyli przejęcie w terminie do dnia [...] stycznia 1963 r. w zarząd nieruchomości, podpis i podanie imienia oraz nazwiska urzędnika wydającego tę decyzję. W tej sytuacji skarżący uznał skargę za całkowicie uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1962 r. skierowane do Zarządu Budynków Mieszkalnych W., zatytułowane "decyzja" i zawierające polecenie przejęcia w zarząd nieruchomości (grunt wraz z budynkiem) położonej przy ul. [...] w W., jako mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, jest lub można go uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści art. 1 ust. 1, art. 3 oraz art. 156 kpa wynika bowiem, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, zaś możliwość stwierdzenia nieważności odnosi się wyłącznie do decyzji administracyjnych (i niektórych postanowień), co oznacza, że organy administracji nie mają podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności wobec aktu, który nie jest decyzją administracyjną. Przepis art. 3 § 3 kpa wyłącza natomiast spod regulacji zawartej w kodeksie stosunki obowiązujące w sferze wewnętrznej administracji publicznej, z wyjątkiem postępowania w sprawach skarg i wniosków w sprawach związanych z podległością służbową pracowników - art. 3 § 4 kpa. Nie może być więc wątpliwości, że w tych sprawach nie stosuje się przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się także do postępowania w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Sprawą wynikającą z podległości służbowej jest sprawa indywidualna wiążąca się z przewidzianą w przepisach ustaw szczególnych treścią stosunku służbowego, w szczególności obowiązkiem wykonywania poleceń służbowych przełożonych. Po zapoznaniu się z aktami sprawy Sąd stanął na stanowisku, że organy rozpatrujące przedstawioną sprawę dokonały, w świetle obowiązujących przepisów prawa, prawidłowej oceny spornego dokumentu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, spełnia ono bowiem minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 kpa. Jednakże samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją, czy uznanie takiej czynności za decyzję nie są wystarczające do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 2257/93, publ. ONSA-OZ 1997/2/15). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1962 r. nie można uznać za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to zarówno z jego treści, jaki i formy. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w rozpatrywanym przypadku brak jest sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w drodze decyzji. Przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...], stanowiąca od 1938 r. własność rodziny skarżącego została objęta zakresem działania dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279, ze zm.). Niespornym jest fakt, że nie został złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, przewidziany w treści art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Po bezskutecznym zaś upływie zakreślonego terminu, własność budynków położonych na znacjonalizowanych gruntach [...] przechodziła na własność gminy. Upływ tego terminu wyłączał możliwość wydania pozytywnej decyzji dla byłego właściciela gruntu, a nawet zbędnym czynił wydanie jakiejkolwiek decyzji w przedmiocie własności czasowej. Zgodnie z treścią art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodziły na własność gminy, która obowiązana była wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki, nadające się do użytkowania lub naprawy. Przepis ten posługuje się szerokim sformułowaniem "nieprzyznania (...) wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy" na gruncie. Dotyczy więc nie tylko skutków zapadnięcia prawomocnej decyzji, która nie uwzględnia wniosku o przyznanie prawa do gruntu, ale także skutków upływu terminu, który wyłącza możność wydania pozytywnej decyzji. Skutkiem tym jest przejście budynków położonych na gruncie na własność Skarbu Państwa. Za błędny należy więc uznać prezentowany przez skarżącego pogląd, że to akt Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1962 r. pozbawił właścicieli ich własności. Jak już wyjaśniano wyżej, w razie niezgłoszenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, a taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, przejście własności budynków położonych na przedmiotowym gruncie na własność Skarbu Państwa nastąpiło z chwilą upływu 6-miesięcznego terminu do wystąpienia z takim wnioskiem. To zaś, co wybudowano na znacjonalizowanych gruntach po upływie ustawowych terminów, podlegało ewentualnie rekompensacie według przepisów prawa cywilnego. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że kwestionowane pismo zawiera władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach adresowane do indywidualnej osoby, którą w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie musiałby być były właściciel nieruchomości, a nie jednostka organizacyjna Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W., jaką był Zarząd Budynków Mieszkalnych W. Nadto zwrócić należy uwagę na fakt, że podstawą materialnoprawną decyzji może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Pogląd taki można uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 2747/00, niepubl.). Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że art. 59 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16), powołany w piśmie z dnia 27 grudnia 1962 r., który dotyczył struktury organizacyjnej prezydium rady narodowej, mógł być podstawą do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przejęcia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przepisy tego artykułu nie dotyczyły ani praw, ani obowiązków, o których organ administracji mógłby rozstrzygać w decyzji, ani nie zawierały umocowania do wydawania decyzji w określonych sprawach, na przykład związanych z wykonaniem przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przepis ten mógł co najwyżej wskazywać na usytuowanie Wydziału w strukturze Rady Narodowej. Podsumowując stwierdzić należy, że sam fakt błędnego nazwania czynności organu administracyjnego (polecenia służbowego) decyzją, czy uznania takiej czynności za decyzję nie jest wystarczający do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie brak jest minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego takich jak istnienie sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w drodze decyzji, czy podstawy prawnej wnikającej z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, od wystąpienia których uwarunkowane jest istnienie decyzji administracyjnej. Jednocześnie treść kwestionowanego pisma nie stanowił rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach skierowanego do indywidualnej osoby (strony postępowania). Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.