I SA/Wa 52/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : WSA Jolanta Rudnicka (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi Agencji [...] Oddziału Terenowego w L. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Agencji [...] Oddział Terenowy w L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Kierownika Delegatury w B. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Delegatury w B. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. prowadził postępowanie z wniosku Agencji [...] - Oddział Terenowy w L. z dnia 12 września 2002 r. w sprawie podziału geodezyjnego działek położonych w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami ewidencyjnymi [...] stanowiących część zespołu dworsko - pałacowego w J., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] maja 1982 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] , [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. odmówił wydania pozwolenia na podział powyższych nieruchomości. Odwołanie od decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. złożyła Agencja [...] - Oddział Terenowy w L., reprezentowana przez radcę prawnego A. K. Pismami z dnia 5 czerwca 2006 r. i 28 lipca 2006 r. organ prowadzący postępowanie zwrócił się do radcy prawnego A. K. o przedstawienie w terminie 7 dni pełnomocnictwa udzielonego do reprezentowania Agencji [...] - Oddziału Terenowego w L., bowiem znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo upoważniało ją wyłącznie do reprezentacji mocodawcy przed sądami powszechnymi i administracyjnymi, a nie w postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia 8 sierpnia 2006 r. Dyrektor Oddziału [...] - Oddział Terenowy w L. poinformował, że w związku z przejściem radcy prawnego A. K. na emeryturę udzielone jej pełnomocnictwo z dnia 17 października 2005 r. zostało odwołane oraz potwierdził wszystkie czynności dokonane w sprawie przez radcę prawnego A. K. Według organu odwoławczego potwierdzenie czynności dokonanych w sprawie przez radcę prawnego A. K. nie może zastąpić pisemnie udzielonego pełnomocnictwa. Wobec nie przedstawienia przez stronę odwołująca się żądanego dokumentu - pełnomocnictwa - organ odwoławczy uznał, że w dniu złożenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. radca prawny A. K. nie była uprawniona do reprezentowania Agencji [...] i z tych powodów umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2006 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Agencja [...] Oddział Terenowy w L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art.7, art. 9 i art.10§1 kpa przez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wynik postępowania, co spowodowało brak możliwości dochodzenia swoich praw i naruszyło zasadę czynnego udziału strony, interes społeczny i słuszny interes obywateli, 2) naruszenie art.15 kpa polegające na braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji i art.138 §1 pkt 3 kpa w zw. z art.105 §1 kpa, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu tych przepisów, co spowodowało umorzenie postępowania odwoławczego, przy braku przesłanek do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ drugiej instancji zakwestionował prawidłowość umocowania radcy prawnego A. K. jednakże wszystkie pisma w sprawie kierował na jej adres, nie informując strony o zaistniałym braku. W ten sposób pozbawił stronę możliwości czynnego udziału w sprawie. Ponadto skarżący w piśmie z dnia 8 sierpnia 2006 r. potwierdził wszystkie czynności dokonane w sprawie przez radcę prawnego A. K. i dlatego nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, a jeśli organ odwoławczy uznał oświadczenie o potwierdzeniu przez stronę czynności pełnomocnika podjętych w sprawie za niewystarczające, to powinien wezwać stronę w trybie art.64 § 2 kpa do usunięcia braków formalnych. Naruszenia art.15 kpa skarżący upatruje w braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, a ponadto podniósł, że do przyczyn bezprzedmiotowości postępowania nie można zaliczyć braku prawidłowego umocowania pełnomocnika strony, a takie działanie organu odwoławczego prowadzi do rozszerzającej interpretacji art.105 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że w przypadku, gdy uznał, że potwierdzenie przez stronę czynności pełnomocnika nie jest wystarczające, to powinien - na podstawie art.64 § 2 kpa wezwać stronę do uzupełnienia braków, bowiem wezwanie na podstawie wskazanego przepisu ma służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, a nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku i złożonych załączników. Ponadto Minister powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98, ONSA 1999/1/119), zgodnie z którą" stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę aktów administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wydana przez organ właściwy do rozpoznania odwołania. Podstawą podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania wskazaną przez organ jest art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W świetle tego przepisu postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, Przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie należy oceniać, czy zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art.105 § 1 kpa. Stosownie do art. 105 § 1 kpa: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub zdarzeń prawnych. W literaturze wymienia się przykładowo: śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Prof. Barbara Adamiak. Prof. Janusz Borkowski. Wydawnictwo CH. Beck. Warszawa 1996 r., str.462). W postępowaniu odwoławczym nie zawsze bezprzedmiotowość może skutkować umorzeniem postępowania w pierwszej instancji. Bezspornie umorzenie postępowania może być następstwem cofnięcia odwołania, ale już nie może nastąpić, gdy strona nie utraciła bytu prawnego, lecz zachodzą przemijające przeszkody w zakresie jej reprezentacji lub usuwalne braki dotyczące nieprawidłowości tej reprezentacji. W ocenie Sądu sam fakt braków i nieprawidłowości dotyczących udzielenia pełnomocnictwa nie może skutkować uznaniem istnienia bezprzedmiotowości podmiotowej i tym samym umorzeniem postępowania odwoławczego. Wskazana w odpowiedzi na skargę uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (publ. ONSA 1999/4/119) dotyczy sytuacji, gdy podmiot nie jest stroną postępowania, natomiast w niniejszej sprawie prawo do bycia stroną Agencji [...] jest niekwestionowane i dlatego wskazana powyżej uchwała nie jest pomocna przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Według składu orzekającego w niniejszej sprawie, w sytuacji zaistnienia braku należytego umocowania pełnomocnika strony do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia o niedopuszczalności odwołania ( art.134 kpa), a nie orzeka w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, w ocenie Sądu, nie było jednak podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a tym bardziej do umorzenia postępowania odwoławczego. Z akt sprawy wynika, że odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] złożyła w imieniu Agencji [...] radca prawny A. K. Na wezwanie z dnia 5 czerwca 2006 r. przez organ odwoławczy do uzupełnienia braków przez załączenie pełnomocnictwa do reprezentowania Agencji [...] w zakresie związanym z działalnością Oddziału Terenowego w L. przed organami administracji publicznej Dyrektor Oddziału Agencji przesłał pismo noszące datę 9 czerwca 2006 r. (taka też data nadania na kopercie) i załączył pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu A. K. w dniu 17 października 2005 r. Pełnomocnictwo to obejmowało - "pełnomocnictwo ogólne do reprezentowania Agencji [...] w zakresie związanym z działalnością Oddziału Terenowego w L. przed sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi, a także przed Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem Administracyjnym" Na marginesie należy zauważyć, że w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji Agencji [...], co uniemożliwia stwierdzenie komu i kiedy została doręczona decyzja (stronie, czy pełnomocnikowi strony). Następnie w piśmie z dnia 28 lipca 2006 r. skierowanym do radcy prawnego A. K. organ drugiej instancji wezwał ją do uzupełnienia odwołania przez złożenie pełnomocnictwa do reprezentowania Agencji przed organami administracji publicznej oraz pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa Agencji [...] Dyrektorowi Oddziału Terenowego w L. J. K., w terminie 7 dni. Pismo wzywające do uzupełnienia powyższych braków zostało wysłane na nazwisko A. K., na adres siedziby strony i doręczone w dniu 7 sierpnia 2006 r. W zakreślonym 7 - dniowym terminie, bo w dniu 9 sierpnia 2006 r.(data nadania na kopercie) Dyrektor Oddziału Terenowego w L. Agencji [...] złożył prawidłowe notarialnie poświadczone pełnomocnictwo udzielone mu przez Prezesa Agencji oraz w piśmie noszącym datę 8 sierpnia 2006 r. oświadczył, że potwierdza wszelkie czynności dokonane dotychczas w przedmiotowej sprawie przez radcę prawnego A. K. Organ odwoławczy uznał, że powyższe oświadczenie nie może zastąpić pełnomocnictwa, stanowisko to jest w ocenie Sądu błędne. Z treści pełnomocnictwa wynika wyraźnie, że radca prawny A. K. była umocowana do działania w sprawach skarżącej (posiadała pełnomocnictwo procesowe ogólne). Stosownie do art. 92 kodeksu cywilnego (którego przepisy dotyczące pełnomocnictwa należy stosować posiłkowo w postępowaniu administracyjnym gdyż pełnomocnictwo jest zawsze czynnością cywilnoprawną) stanowi, że zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego, niż pełnomocnictwo procesowe, jak również umocowanie do poszczególnych czynności procesowych ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego. Jednakże nawet brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż stosownie do art.103 § 1 kodeksu cywilnego istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanująca dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 335/00, publ. Lex nr 55745, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Skoro oświadczeniem z dnia 8 sierpnia 2006 r. strona potwierdziła wszelkie czynności dokonane przez radcę prawnego w sprawie, to należy uznać, że potwierdziła również jej umocowanie do złożenia odwołania. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, zaś wskazana w decyzji przyczyna nie stanowi o jego bezprzedmiotowości, a umarzając postępowanie odwoławcze organ spowodował, że strona postępowania została pozbawiona prawa do odwołania. Należy uznać za uzasadnione zarzuty skargi naruszenia przez organ odwoławczy art.138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 105 §1 kpa oraz art. 7 kpa, 10 § 1 kpa i art.15 kpa, przy czym uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie z punktów 2 i 3 wyroku znajduje uzasadnienie w art.152 i 200 powołanej ustawy.