II SA/Sz 1335/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007r. sprawy ze skargi Cz. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych z sankcjami I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Cz. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 61 § 3 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w związku z § 3 ust 1 pkt 2 i 3, § 6 ust. 2 i 3 oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r., Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.), art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gruntów rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r., Nr 10, poz. 76), art. 66 ust. 2 i 4 , rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia; 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników oraz art. 50 ust. 1 i 3 oraz 51 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, po rozpatrzeniu wniesionego przez C. K. odwołania od decyzji nr [...] w sprawie przyznania płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych wydanej w dniu [...]r. przez Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "ARiMR", decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...][...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych z sankcjami. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu [...] r. Cz. K. złożył w Biurze [...] ARiMR wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok [...] Z uwagi na fakt, iż [...] sekcje wniosku zawierały błędy, wnioskodawca został wezwany przez Kierownika [...] ARiMR pismem z dnia [...]r. do ich usunięcia. Wniosek, po skorygowaniu nieprawidłowości, określał - jako zgłoszoną do płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych powierzchnię [...] ha, rozbitą na [...] odrębne, oznaczone literowo działki rolne o deklarowanej powierzchni odpowiednio: [...] ha (działka [...] ), [...] ha (działka [...] ) i [...] ha (działka [...]). Wszystkie wymienione działki rolne zlokalizowane zostały na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w powiecie [...] , gmina [...], obręb [...]. W dniu [...]. Kierownik Biura [...] ARiMR wydał postanowienie nr [...] o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. Dnia [...]r., Cz. K. złożył w Biurze [...] ARiMR oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Do oświadczenia dołączył datowane na ten sam dzień, podpisane przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] , zaświadczenie o wykonanym prawidłowo, zgodnie z planem, zalesieniu działki nr [...] obręb [...] , gmina [...]. W dniu [...]r., na zalesionych przez Cz. K. działkach, w obecności wnioskodawcy, przeprowadzona została kontrola. Pomiary wykonane w toku czynności kontrolnych wykazały, iż powierzchnie faktyczne poszczególnych zalesionych działek rolnych różnią się od powierzchni deklarowanych, określonych w treści wniosku i wynoszą: [...] ha; [...] ha; [...] ha. Cz. K. wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku, złożył w dniu [...]r. kolejną korektę, która miała dopasować powierzchnie działek rolnych we wniosku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli, z zachowaniem globalnej powierzchni na poziomie identycznym, jak w pierwotnym wniosku. Korekta powyższa - jako złożona już po stwierdzeniu. nieprawidłowości we wniosku o przyznanie płatności - nie może zostać uwzględniona przy ustalaniu prawa do płatności. Oznacza to, iż przy ustalaniu prawa do płatności, sankcji powierzchniowych oraz wysokości należnych do wypłaty kwot wsparcia, brana pod uwagę będzie powierzchnia zadeklarowana w pierwotnym wniosku, z uwzględnieniem zmiany z dnia [...]r. W dniu [...]. wydana została decyzja nr [...] Kierownika [...] ARiMR w sprawie przyznania płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych. Decyzją powyższą przyznano Cz. K. płatności z tytułu wsparcia na zalesienie gruntów rolnych, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej w kwocie pomniejszonej o sankcje naliczone z uwagi na stwierdzone niezgodności między powierzchnią deklarowaną dla poszczególnych działek rolnych, a stwierdzoną podczas kontroli na miejscu oraz z uwagi na niewykaszanie roślinności zagłuszającej sadzonki. Od powyższej decyzji Cz. K. odwołał się. Dyrektor [...] ARiMR po rozpatrzeniu powyższego odwołania, wydał w dniu [...]r. decyzję nr [...] , na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, z uwagi na wątpliwości związane z prawidłowością przeprowadzenia kontroli z dnia [...]r., oraz na stwierdzone nieprawidłowości polegające na błędnym naliczeniu sankcji za rzekome niewykaszanie roślinności zagłuszającej sadzonki. Organ ustalił, iż w dniu [...]r. na zalesionych przez Cz. K. działkach, przeprowadzona została powtórna kontrola. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w obecności wnioskodawcy. Pomiary wykonane w toku czynności kontrolnych potwierdziły, iż powierzchnie faktyczne poszczególnych zalesionych działek rolnych różnią się od powierzchni deklarowanych, określonych w treści wniosku - z tym, że wyniki powtórnego pomiaru różnią się od wyników pomiarów przeprowadzonych podczas kontroli w dniu [...]r. i wynoszą: [...] ha; [...] ha; C [...] ha. Cz.K. nie wniósł uwag do protokołów z czynności kontrolnych. W dniu [...]r. Kierownik [....] ARiMR wydał decyzję nr [...]w sprawie przyznania płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych. Sankcje zastosowano z uwagi na nieprawidłową deklarację powierzchni poszczególnych działek rolnych, w wyniku czego obszar zatwierdzony do płatności został ograniczony do powierzchni [...]ha. Płatności przyznano w kwotach: wsparcie na zalesianie: [...] PLN (naliczone sankcje: [...] PLN); premia pielęgnacyjna: [...] PLN (naliczone sankcje: [...] PLN); premia zalesieniowa: [...] PLN (naliczone sankcje: [...] PLN). Od powyższej decyzji Cz. K. odwołał się. W treści odwołania wskazał, iż w sprawie jego wniosku o przyznanie płatności doszło [...] do pomyłek z winy pracowników ARiMR, w wyniku czego narażony został na poważne straty finansowe. Wskazał, że powierzchnia działek, nie z jego winy, została ustalona błędnie i podtrzymał swoje, składane wcześniej, wyjaśnienia. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy, po przeprowadzeniu analizy materiałów zgromadzonych w sprawie Cz. K. stwierdził, iż zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera istotne nieprawidłowości. W szczególności - z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia o dane z protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. z pominięciem protokołu z powtórnej kontroli, przeprowadzonej w dniu [...] r., wadliwie zostały naliczone płatności zarówno z tytułu wsparcia na zalesianie, jak i premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej. Z uwagi na fakt, iż w sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co - zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiłoby podstawę do skierowania sprawy do ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji – Dyrektor [...] ARiMR - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kpa "uchyla decyzję Kierownika Biura [...] ARiMR w całości i orzeka poniżej, co do istoty sprawy." Następnie, w kolejnej części uzasadnienia decyzji, organ wyjaśnił zasady jakie zastosował przy obliczaniu powierzchni działek i wskazał szczegółowo sposób wyliczania należnych płatności wraz z sankcjami. I tak wyliczył: należność z tyt. wsparcia na zalesianie w kwocie [...] zł; premię pielęgnacyjną w kwocie [...] zł i premię zalesieniową w kwocie [...] zł (łącznie [...] zł ). Powyższa decyzja została zaskarżona przez Cz. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący stwierdził, iż nie zgadza się z wydaną decyzją i uważa ją za krzywdzącą. Przestawił swój pogląd w sprawie długotrwałości załatwiania jego wniosku, a także roli Agencji jaką powinna ona spełniać przy wypełnianiu wniosków podmiotów ubiegających się o wsparcie. Nie zgodził się z ustaleniami dotyczącymi powierzchni działek wziętych pod uwagę przy obliczaniu należności oraz z naliczeniem sankcji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] ARiRM wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów administracyjnych (ostatecznych decyzji, postanowień) polega na badaniu ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego mającymi zastosowanie w konkretnej sprawie. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt w istotny sposób narusza prawo, sąd - stosownie do wskazań art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – uchyla ten akt lub stwierdza jego nieważność ( w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa). W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala (art. 151 ww.ustawy ). Zgodnie z art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, a nadto stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia ( art.135 ww ustawy ). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i w wyżej wskazanych granicach dostarczyła podstaw do uznania, że w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia i w związku z tym skarga została uwzględniona, choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art.107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Rozstrzygnięcie jest więc jedną z obligatoryjnych części składowych decyzji. Rozpatrując sprawę organ II instancji jest związany katalogiem rozstrzygnięć zawartych w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wydaje więc decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję ( § 1 pkt 1 ) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji albo umarza postępowanie odwoławcze ( § 1 pkt 2 ). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części ( art.138 § 2 ). Przepis ten oznacza, że organ w treści stanowczej decyzji zobowiązany jest w całości zastosować wybrane przez siebie rozstrzygniecie. W niniejszej sprawie organ II instancji w rozstrzygnięciu decyzji, powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 2 i 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości decyzję organu I instancji i przyznał płatności na zalesianie gruntów rolnych z sankcjami. Rozstrzygniecie to jest wadliwe proceduralnie, gdyż przy wskazaniu takiej postawy prawnej organ nie mógł poprzestać jedynie na uchyleniu zaskarżonej decyzji i stwierdzeniu, że przyznaje płatności wraz z sankcjami, ale miał obowiązek w pełni orzec co do istoty sprawy, a więc ustalić wysokość przyznanych płatności i sankcji. W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji publicznej, określająca konkretne uprawnienia bądź obowiązki strony postępowania, powinna te uprawnienia lub obowiązki wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, bowiem w innym razie decyzja może być niewykonalna. Co prawda w treści obszernego uzasadnienia organ odwoławczy nie tylko wskazał sposób liczenia płatności i sankcji, ale także wyliczył należne płatności oraz sankcje, jednakże decyzja powinna zawierać zgodność uzasadnienia z jej stanowczą treścią, a samo uzasadnienie nie może zastąpić ustawowych składników danych modeli orzeczeń. Z tych też względów nie można i nie należy w żaden sposób z treści uzasadnienia decyzji domyślać się jej obligatoryjnych części składowych. Nie jest również dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu. Nieprawidłowe jest także powołanie w podstawie prawnej decyzji art.138 § 2 Kpa skoro w treści uzasadnienia decyzji organ uznał, iż brak jest podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że powyższe uchybienie uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy i uzasadnia uchylenie decyzji organu odwoławczego. Ponownie rozpatrując sprawę, Dyrektor [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uwzględniając powyższe uwagi Sądu, powinien w całości zastosować wybrany rodzaj rozstrzygnięcia, przewidziany w art.138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) orzekł, jak w sentencji.