I OSK 845/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech ( spr.) Sędziowie sędzia del. NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Ministra Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1266/06 w sprawie ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian granic i powierzchni użytku gruntowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1266/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. Nr [...], z dnia [...] w przedmiocie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian granic i powierzchni użytku gruntowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) oraz § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), Starosta D., odmówił ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego K. granic i powierzchni użytku gruntowego "las" zawartych w operacie pomiarowym KERG 025-96/2005 w działkach o nr [...] -kontur nr 30, i działka nr [...] - kontur nr 11. Organ wskazał, że wymienione pododdziały w planie urządzenia lasu wykazane są w gruntach nieleśnych i stanowią wrzosowiska zadrzewione, dla których brak jest jakichkolwiek wskazań gospodarczych. W związku z tym, że wymienione kontury znajdują się w powierzchni gruntów nieleśnych planu urządzenia lasu, zdaniem organu, należało odmówić ich ujawnienia w ewidencji gruntów obrębu K., bowiem ustalenie granic i powierzchni użytku gruntowego "las" nastąpiłoby wbrew ustaleniom planu urządzenia lasu. W tym zakresie byłoby to sprzeczne z powołanymi w podstawie prawnej decyzji przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i ustawy o lasach. Decyzją z dnia [...], Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając jego argumentację oraz dodając, że najpierw musi zaistnieć plan urządzenia lasu, aby ustalenia w nim zawarte mogły być uwzględnione w ewidencji gruntów. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w S., podważając trafność stanowiska organów, jakoby ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. W ocenie Rejonowego Zarządu Infrastruktury, o przypisaniu danemu gruntowi statusu "lasu" w ewidencji gruntów i budynków decyduje okoliczność, czy stan faktyczny istniejący na gruncie umożliwia uznanie go za las z punktu widzenia definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach, a nie to czy grunt ten określany jest jako leśny w planie urządzenia lasu. Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, w przypadku gruntów ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Natomiast powoływany przez organ art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się jedynie ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Zatem ustalenia planu urządzenia lasu są uwzględniane w ewidencji, ale jedynie co do niektórych z informacji w niej ujawnianych, a mianowicie tylko co do granic oraz powierzchni i to jedynie w odniesieniu do lasu, a nie w odniesieniu do całego gruntu, na którym znajduje się ten las. Natomiast nie uwzględnia się ustaleń planu urządzenia lasu m.in. co do rodzaju użytków gruntowych, stąd też ustalenie w planie urządzenia lasu, że dany grunt jest gruntem leśnym lub nieleśnym nie ma znaczenia dla zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 1266/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...]. Sąd wskazał, że generalnym aktem regulującym sprawy ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086zezm.), której art. 20 ust. 3a stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Sąd, za Z. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435) zawiera w swej treści zasadę, wedle której, dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. W ocenie Sądu zatem, a contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. Powołany bowiem art. 20 ust. 2, w ocenie Sądu, stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków i według jego treści nie jest możliwe przeprowadzenie zmian w zakresie ustalenia granic i powierzchni lasu, które byłyby niezgodne z obowiązującym planem urządzenia lasu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Rejonowego Zarządu Infrastruktury w S., radca prawny A. L., wnosząc o jego zmianę i orzeczenie o uchyleniu w całości decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty D. z dnia [...]., znak: [...], w sprawie odmowy ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego K. granic i powierzchni użytku gruntowego "las" zawartych w operacie pomiarowym [...] w działkach o nr [...] - kontur nr 30 i działka nr [...] - kontur nr 11. Ewentualnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 20 ust. 3 a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia lasu. W przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższego zarzutu, skargę kasacyjną oparto na podstawie: naruszenie prawa materialnego, to jest art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem ustalenia planu urządzenia lasu są uwzględniane w ewidencji gruntów jedynie co do niektórych informacji w niej ujawnianych, a mianowicie tylko co do granic oraz powierzchni i to jedynie w odniesieniu do lasu, a nie w odniesieniu do całego gruntu, na którym znajduje się ten las. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że kryterium decydującym o zakwalifikowaniu terenów porośniętych drzewami i krzewami do kategorii gruntów leśnych jest stan faktyczny istniejący na nieruchomości. Jeżeli zatem dany teren spełnia wymogi, o których mowa w ustawie o lasach, powinien być oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako Ls (las). Nieprawidłowe zatem oznaczenie gruntu leśnego jako Tr, zamiast Ls_powinno zostać skorygowane. W ocenie skarżącego, normatywną definicję lasu wywodzić należy z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2000 r., Nr 56, poz. 679 ze zm.), w świetle której lasem jest zwłaszcza grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną, przy czym termin "zwarta powierzchnia", należy wykładać przy uwzględnieniu stanu istniejącego na całym określonym obszarze, a nie tylko na określonej działce. W związku z tym skarżący stwierdził, że decydujące znaczenie ma okoliczność, czy istniejący na gruncie stan faktyczny pozwala na uznanie go za las z punktu widzenia definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach, nie zaś - jak wskazał Sąd pierwszej instancji - okoliczność, czy grunt ten określany jest jako leśny w planie urządzenia lasu. W ocenie skarżącego bezspornym jest, iż w przedmiotowej sprawie, teren będący w użytkowaniu skarżącego spełnia wszystkie wymogi niezbędne do zakwalifikowania go do kategorii gruntów leśnych. Zauważono ponadto, że przepis art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie odsyła do konkretnego przepisu ustawy o lasach, lecz zawiera generalne odesłanie do "przepisów o lasach", przy czym podkreślono, że nie ulega wątpliwości, iż przepisami tymi są przepisy ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z tego punktu widzenia, nie jest oczywiste i przesądzone, iż właściwym do zastosowania przepisem, który należy uwzględnić przy wprowadzaniu danych do ewidencji gruntów, jest przepis art. 20 ust. 2, a nie właśnie przepis art. 3 zawierający ustawową definicję lasu. Skarżący wskazał, że ustalenia planu urządzenia lasu uwzględniane są w ewidencji jedynie co do granic oraz powierzchni i to jedynie w odniesieniu do lasu, a nie w odniesieniu do całego gruntu, na którym znajduje się ten las. Nie uwzględnia się natomiast ustaleń planu urządzenia lasu między innymi co do rodzaju użytków gruntowych (nie pokrytych lasem). W związku z tym, ustalenie w planie urządzenia lasu, że dany grunt jest gruntem leśnym lub nieleśnym nie ma, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, znaczenia dla zapisów w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżącego, przepis art. 20 ust. 2 ustawy o lasach ma znaczenie jedynie w przypadku, gdy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, a co za tym idzie, jest gruntem leśnym w rozumieniu § 67 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), i jako taki jest oznaczony w ewidencji jako "las" (Ls), wówczas w ewidencji uwzględnia się dane dotyczące granic i powierzchni tegoż lasu zawarte w planie urządzenia lasu. Sam plan urządzenia lasu nie przesądza natomiast, do której z 7 kategorii wymienionych w § 67 powołanego rozporządzenia użytków gruntowych należy zaliczyć dany grunt. W związku z tym wskazano, że ewidencja gruntów powinna odzwierciedlać w oparciu o dokumenty istniejący stan faktyczny, zatem odmowa ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków aktualnych danych dotyczących gruntów jest więc nie do pogodzenia z wymogiem systematycznej aktualizacji tych danych. Nie można bowiem dopuszczać do sytuacji, w której świadomie utrzymuje się stan niezgodności pomiędzy danymi ujawnionymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 20 ust. 3a powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Należy zauważyć, że przepis art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowiący o konieczności uwzględniania w ewidencji gruntów i budynków, ustaleń planów urządzenia lasu w zakresie granic i powierzchni lasów, stanowi regulację szczególną w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Obowiązek stosowania przepisów ustawy o lasach wynika wprost z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym, ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Oznacza to, że obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzenia lasów, które stanowią szczególny rodzaj planów zagospodarowania przestrzennego takich terenów i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. Plan urządzenia lasu zawiera bowiem, nie tylko opis, ale także zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia, o czym stanowi art.18 ust.4 pkt1 lit.a powołanej ustawy o lasach. Zatem plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa D. zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002r. jest jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 20 ust.2 ustawy o lasach. Ustalenia planu urządzenia lasu, uwzględniane w ewidencji gruntów i budynków, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, dotyczą granic i powierzchni lasu. Lasem zaś zgodnie z art. 3 ustawy o lasach jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10ha pokryty roślinnością leśną drzewami i krzewami oraz runem leśnym lub częściowo jej pozbawiony. Lasem zatem rozumieniu powołanego przepisu jest także grunt pozbawiony drzew i krzewów oraz runa leśnego. Grunt taki stanowi las, o ile zostanie objęty planem urządzenia lasu i na tej podstawie został oznaczony symbolem "Ls" w ewidencji gruntów i budynków. Działki: nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], jak również części gruntów w działkach nr [...],[...],[...],[...] oraz [...] w planie urządzenia lasu figurują jako grunty nieleśne " tereny różne" i " nieużytki". Zatem rozszerzenie granic użytku " las" o te grunty nie da się pogodzić z planem urządzenia lasu. Z tych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ art. 203 i 204 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przewidują takiej możliwości.