II SA/Sz 1264/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007r. sprawy ze skargi Zarządu Infrastruktury na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian granic i powierzchni użytku gruntowego o d d a l a skargę Starosta [...] decyzją z dnia [...]. wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne / Dz. U. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach /t.j. Dz. U. Nr 45, poz. 435 ze zm./, a także § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/ odmówił ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] granic i powierzchni użytku gruntowego "las" zawartych w operacie pomiarowym [...] w działkach o numerach [...] – kontury nr [...] - kontur nr [...] – kontur nr [...] – kontur nr [...] – kontur nr [...] – kontur nr [...] – kontury nr [...] - kontur nr [...]– kontury nr [...] – kontury nr [...] – kontur nr [...] – kontur nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że firma [...] w [...] złożyła w dniu [...]r. w Starostwie [...] operat pomiarowy aktualizacji i klasyfikacji użytków gruntowych w działkach położonych w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Gospodarstwa Leśnego Lasów – Nadleśnictwa [...]. Przedmiotem wniosku było dokonanie zmian danych ewidencji gruntów i budynków dot. działek o numerach: [...] jak również części gruntów w działkach [...] oraz [...] polegających na zmianie terenów różnych [...] na las [...]. Z danych zawartych w powołanym operacie wynika, że w planie urządzenia lasu Nadleśnictwa [...] zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska numer [...] z dnia [...]r., kontur numer [...]-las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]"; kontur numer [...]-las w działce numer [...] zwiera się w pododdziałach "[...]", [...]" i "[...]", kontur nr [...] –las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]", kontur numer [...]-las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]", kontur numer [...] –las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]", kontur numer [...] – las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]", kontur numer [...] – las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]", kontur numer [...] – las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]", kontur numer [...] – las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]", kontur numer [...] – las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]", kontur numer [...]– las w działce numer [...]zawiera się w pododdziale "[...], kontur numer [...]– las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]", kontur numer [...] – las w działce numer [...] zawiera się w pododdziałach "[...]" i "[...]", kontur numer [...] – las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]", kontur numer [...] – las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]", kontur numer [...] – las w działce numer [...] zawierają się w pododdziale "[...]", kontur numer [...] – las w działce numer [...] zawierają się w pododdziale "[...]", kontur numer [...] – las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]", kontur numer [...] – las w działce numer [...] zawiera się w pododdziale "[...]". Wymienione pododdziały w planie urządzenia lasu wykazane są w gruntach nieleśnych i stanowią wrzosowiska zadrzewione, dla których brak jest jakichkolwiek wskazań gospodarczych, natomiast pododdział "[...]" w działce [...] stanowi nieużytek. W związku z tym, że wymienione kontury znajdują się w powierzchni gruntów nieleśnych planu urządzenia lasu, zdaniem Starosty [...], należało odmówić ich ujawnienia w ewidencji gruntów obrębu [...], gdyż ustalenie granic i powierzchni użytku gruntowego "las" nastąpiłoby wbrew ustaleniom planu urządzenia lasu. W tym zakresie byłoby to sprzeczne z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach oraz art. 20 ust. 3a ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Odwołanie od powyższej decyzji, złożył w imieniu Skarbu Państwa – Ministra Obrony Narodowej - Zarząd Infrastruktury w [...] podnosząc, że organ I instancji pominął przepis art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz błędnie zinterpretował art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. Wadliwa wykładnia wskazanych przepisów zdaniem odwołującego, wynika z nieprawidłowego przyznania pierwszeństwa i nadrzędnego znaczenia dla art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazującego jedynie na potrzebę uwzględnienia planu, pomijając przy tym przepisy nakazujące prowadzenie aktualnej ewidencji dającej rękojmię odzwierciedlenia stanu rzeczywistego w urzędowych rejestrach. W konkluzji Zarząd Infrastruktury w [...] podniósł, że wydanie decyzji w oparciu o nieaktualną ewidencję gruntów i budynków prowadzi do "wynaturzeń w podatkach i prawie budowlanym". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z dnia [...]. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. , Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2005r. Nr 45, poz.435 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach oraz stwierdził, że w obowiązującym planie urządzenia lasu (obowiązujący do [...] roku) zatwierdzonym decyzją Ministra Środowiska z dnia [...]. Nr [...], będące przedmiotem sprawy grunty wykazane są jako grunty nieleśne wrzosowiska i nieużytki bez wskazań gospodarczych. Żądanie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków nowego zasięgu użytku "las" jest zatem niezgodne z ustaleniami planu urządzenia lasu i w związku z tym z wymogami wynikającymi z treści art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. W ocenie organu II instancji, w świetle aktualnych przepisów, staje się oczywiste, że najpierw musi zaistnieć plan urządzenia lasu, aby ustalenia w nim zawarte mogły być uwzględnione w ewidencji gruntów. Zdaniem organu odwoławczego, dopóki ustalenia planu urządzenia lasu dla spornych gruntów nie będą zmienione lub uzupełnione, wniosek o ujawnienie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących granic i powierzchni lasu, nie może być uwzględniony. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożył w imieniu Skarbu Państwa – Ministra Obrony Narodowej - Zarząd Infrastruktury w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, polegające na: 1) nie zastosowaniu art. 2 pkt 8 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, iż Starosta [...] jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie miał obowiązku ujawnienia zgłoszonych mu zmian danych w tej ewidencji w ramach systematycznej aktualizacji zbioru danych o gruntach; 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 20 ust. 3a oraz art. 20 ust. 1 pkt l ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez przyjęcie, iż przepisy te uniemożliwiały Staroście [...] ujawnienie zgłoszonych mu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków; 3) nie zastosowaniu art. 3 ustawy o lasach wskutek przyjęcia, iż prawidłowe było działanie Starosty [...] polegające na odmowie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków zgłoszonej przez skarżącego zmiany użytków gruntowych polegające na przekwalifikowaniu przedmiotowej działki z kategorii użytków gruntowych [...] "tereny różne" do kategorii użytków gruntowych [...] "las" Skarżący podważył trafność stanowiska organów, jakoby ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. W ocenie Zarządu Infrastruktury o przypisaniu danemu gruntowi statusu "lasu" w ewidencji gruntów i budynków decyduje okoliczność, czy stan faktyczny istniejący na gruncie umożliwia uznanie go za las z punktu widzenia definicji lasu zawartej w art. 3 ustawy o lasach, a nie to czy grunt ten określany jest jako leśny w planie urządzenia lasu. Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne w przypadku gruntów ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Natomiast powoływany przez organ art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się jedynie ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Zatem ustalenia planu urządzenia lasu są uwzględniane w ewidencji, ale jedynie co do niektórych z informacji w niej ujawnianych, a mianowicie tylko co do granic oraz powierzchni i to jedynie w odniesieniu do lasu, a nie w odniesieniu do całego gruntu, na którym znajduje się ten las. Natomiast nie uwzględnia się ustaleń planu urządzenia lasu m.in. co do rodzaju użytków gruntowych, stąd też ustalenie w planie urządzenia lasu, że dany grunt jest gruntem leśnym lub nieleśnym nie ma znaczenia dla zapisów w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie skarżącego przepis art. 20 ust. 2 ustawy o lasach ma znaczenie jedynie o tyle, iż w przypadku gdy dany grunt jest gruntem leśnym w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, co za tym idzie jest gruntem leśnym w rozumieniu § 67 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) i jako taki jest oznaczony w ewidencji jako "las" (Ls), wówczas w ewidencji uwzględnia się dane dotyczące granic i powierzchni tegoż lasu zawarte w planie urządzenia lasu. Natomiast sam plan urządzenia lasu nie przesądza w żadnym razie, do której z kategorii użytków gruntowych należy zaliczyć dany grunt. Starosta [...] jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zobowiązany jest do jej systematycznej aktualizacji. Odmowa ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków aktualnych danych dotyczących gruntów jest nie do pogodzenia z wymogiem systematycznej aktualizacji tych danych. Skarżący zauważył, iż gdyby zgodzić się z poglądem organu, iż w sytuacjach takich jak w niniejszej sprawie, o tym jaka informacja ujawniana jest w ewidencji gruntów i budynków przesądza plan urządzenia lasu, należałoby liczyć się z długotrwałym stanem utrzymywania świadomej niezgodności pomiędzy treścią ewidencji, a rzeczywistym stanem gruntów, ponieważ zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o lasach plan urządzenia lasu sporządza się, co do zasady, na okres [...] lat. Zatem w skrajnych przypadkach przez taki właśnie czas świadomie utrzymywana byłaby rozbieżność pomiędzy treścią zapisów w ewidencji, a rzeczywistym stanem gruntów. Konsekwencja utrzymywania w ewidencji gruntów i budynków zapisów sprzecznych z rzeczywistym stanem gruntów rodzi niekorzystne dla skarżącego skutki finansowe z uwagi na konieczność ponoszenia znacznie większych ciężarów podatkowych z tytułu podatków lokalnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod względem zgodności z prawem oraz w granicach zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Generalnym aktem regulującym sprawy ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zm.). Art. 20 ust. 3a tej ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435) zawiera w swej treści zasadę, wedle której dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. Powołany wyżej art. 20 ust. 2, w ocenie Sądu, stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten, jak już wskazano, ma ustawowe umocowanie wynikające wprost z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Według treści art. 20 ust. 2 ustawy o lasach nie jest możliwe przeprowadzenie zmian w zakresie ustalenia granic i powierzchni lasu, które byłyby niezgodne z obowiązującym planem urządzenia lasu. Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 454/06, w tożsamej przedmiotowo sprawie. Zgodzić się należy z tymi wywodami skargi, które wskazują na obowiązek zgłaszania odpowiednim organom wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, zgodnie z przepisami dotyczącymi powszechnej ewidencji gruntów i budynków, tj. z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zasada ta ulega jednak ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasu, które muszą być skorelowane z planem urządzenia lasu. Zmiany związane ze zmianą granic i powierzchni lasów powinny wynikać z planu urządzenia lasu. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. Nr 256, poz. 2151), właśnie w części planistycznej planu urządzenia lasu określa się m.in. grunty przeznaczone do objęcia gospodarką leśną. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja gruntów to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów odzwierciedla więc stan nieruchomości w oparciu o określone dokumenty. W rozpatrywanym przypadku dokumentem stanowiącym podstawę zmian wpisu do ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu jest obowiązujący plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa [...], zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...]r. Reasumując, Sąd nie podzielając zarzutów skargi oraz nie dostrzegając z urzędu uchybień w działaniach organu uznał, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prawidłowo dokonał interpretacji obowiązujących przepisów prawa a swoje stanowisko w sposób jasny i wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone przez art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy należało orzec jak w wyroku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.