II SA/Sz 1140/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Joanna Wojciechowska /spr./ Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej na rzecz I. S. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Lokal przy ul. [...] w [...] został przydzielony funkcjonariuszowi Służby Więziennej C. S., który w dniu [...] oświadczył, iż nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu i prosi o przejęcie go przez komisję Aresztu Śledczego. Dyrektor Aresztu Śledczego, decyzją Nr [...] z dnia [...] przejął wyżej wymieniony lokal. W mieszkaniu przy ul. [...] w [...] pozostała I. S. / nazwisko strony w transkrypcji angielskiej, wynikającej z jej karty stałego pobytu / wraz z córką A., była synowa C. S.. Dyrektor Aresztu Śledczego, decyzją Nr [...] z dnia [...] przydzielił I. S. lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...]. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Aresztu Śledczego zarządził opróżnienie przez I. S. lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...], z jednoczesnym wskazaniem do zamieszkania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że I. S. zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego, a ponieważ pozostaje on w dyspozycji Aresztu Śledczego, jest niezbędny dla tej jednostki. Od niniejszej decyzji, I. S. wniosła odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z prośbą o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciła decyzji naruszenie: - art. 61 § 4 Kpa, bowiem organ administracyjny nie powiadomił jej jako strony o wszczęciu postępowania w sprawie opróżnienia lokalu; -art. 10 Kpa, gdyż nie zapewniono jej czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia wniosków i żądań; - art. 107 Kpa, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera ustawowych składników decyzji. Organ nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz nie zawarł w zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego. - art. 7 Kpa, gdyż organ nie podjął kroków w kierunku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz słusznego interesu strony. Strona wskazała, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy i ich rodzin przeznacza się lokale , będące w dyspozycji jednostek organizacyjnych uzyskane od organów administracji rządowej bądź samorządowej. Formę dyspozycji określa art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że nieruchomości mogą być oddawane jednostkom organizacyjnym w trwały zarząd, najem i dzierżawę oraz użyczane na cele związane z ich działalnością. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miasta , Dyrektor Aresztu Śledczego winien przedstawić umowę najmu, dzierżawy lub użyczenia tego lokalu. Skoro nie przedstawiono jej żadnej z w/w umów, oznacza to że żadna z nich nie została zawarta pomiędzy Aresztem Śledczym a Gminą . Tym samym Areszt Śledczy nie ma prawa dysponować przedmiotowym lokalem i prowadzić postępowania dotyczącego jego opróżnienia. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego utrzymał w mocy. Powyższa decyzja została zaskarżona przez I. S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt SA/Sz 1121/03 uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. Rozstrzygając sprawę merytorycznie w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że jakkolwiek w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości fakt, iż I. S. zajmuje sporny lokal bez tytułu prawnego, to jednakże w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zarówno przed organem I instancji, jak i organem II instancji dopuszczono się naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył jedynie podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia i nie zajął się wyjaśnieniem okoliczności i zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. I. S. opuściła sporny lokal przed eksmisją i zajęła wskazany lokal w [...] przy ul. [...]. Następnie wystąpiła do Dyrektora Aresztu Śledczego z podaniem z dnia [...] o zrzeczenie się dyspozycyjności Aresztu Śledczego do lokalu przy ul. [...] w [...], w celu wykupienia go na własność. Dyrektor Aresztu Śledczego , zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, zrzekł się dyspozycyjności do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] prawo do przedmiotowego lokalu przeniósł na Zarząd Budynków Mieszkalnych, ul. [...] Strona, pismem z dnia [...] wniosła do organu I instancji o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...]. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia [...], umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie opuszczenia i opróżnienia przez I. S. lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] Powyższa decyzja została zaskarżona przez I. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca podniosła, iż wydana decyzja jest niezgodna tak ze stanem prawnym sprawy jak i faktycznym. Skarżąca nie zamieszkuje w spornym lokalu, zatem organ nie może już orzekać o obowiązku opuszczenia przez nią przedmiotowego lokalu. Wydawanie przez organ I instancji decyzji w sprawie stało się więc bezprzedmiotowe. Pozostała jednakże kwestia oceny postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 lutego 2006r. sygn. akt IISA/Sz 1219/05 uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zdaniem Sądu w okolicznościach tej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, zaś podane przez organ przyczyny nie stanowią o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadniają podjętej decyzji. Strona nie cofnęła odwołania, nie wnosiła także - wbrew twierdzeniom organu - o umorzenie postępowania odwoławczego. Wniosek skarżącej o umorzenie postępowania z dnia [...] został skierowany do organu I instancji i dotyczył postępowania organu I instancji w przedmiocie opróżnienia lokalu. Rzeczą organu II instancji, który w myśl art.138 Kpa ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne, będzie więc ponowne rozpatrzenie odwołania, ustosunkowanie się do wniosków strony i podjęcie decyzji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 104 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm./, art. 6 ust. 1 i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej / Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 z poźn. zm./ i § 6 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2003r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater oraz normy powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszom Służby więziennej i członkom ich rodzin / Dz. U. Nr 35, poz. 304 /, po rozpoznaniu odwołania I. S. od decyzji nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja nr [...] Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] w sprawie opróżnienia przez I. S. mieszkania w [...] przy ul. [...]. Powyższa decyzja była już dwukrotnie badana przez WSA w Szczecinie, który jej nie uchylił, ani nie stwierdził jej nieważności. Tym samym organ II instancji nie widzi podstaw do jej uchylenia, zwłaszcza, ze skarżąca dobrowolnie opuściła sporne mieszkanie i zajęła przydzielony jej przez Dyrektora Aresztu Śledczego inny lokal. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej nadmienił także, że organ I instancji przychylił się do wniosku strony i zrzekł się dyspozycyjności lokalu przydzielonego skarżącej, pomimo iż nie ma ona obywatelstwa polskiego. I. S. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że organ II instancji w uzasadnieniu ograniczył się do wskazania ,że nie widzi podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, zwłaszcza że skarżąca dobrowolnie opuściła sporny lokal i zajęła przydzielone jej inne mieszkanie. Zdaniem skarżącej organ winien zająć merytoryczne stanowisko w zakresie braku tytułu prawnego organu I instancji do przedmiotowego lokalu. Skarżąca w tym zakresie ponowiła własną argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu i instancji. Dobrowolne opuszczenie lokalu mieszkalnego przez skarżącą stanowi wyłącznie stan faktyczny, który nie zwalnia organu II instancji do merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie zasadności opróżnienia przedmiotowego lokalu. Obowiązek ponownego rozpoznania sprawy pod kątem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, jak i przepisów postępowania wynika z charakteru dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uchylenie i podtrzymał argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 138 Kpa, charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 Kpa ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze), ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach. Procesowym wyrazem merytorycznych kompetencji organu II instancji jest treść jego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Wynik postępowania organu odwoławczego nie sprowadza się zaś do oddalenia odwołania bądź uznania tego środka za uzasadniony. W niniejszej sprawie organ II instancji zamiast rozpoznać sprawę ponownie i ustosunkować się do zarzutów odwołania strony do czego był związany wyrokiem Sądu z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1121/03, ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja I instancji była już dwukrotnie badana przez WSA w Szczecinie, który jej nie uchylił, ani nie stwierdził jej nieważności. Organ II instancji nie widział podstaw do jej uchylenia, zwłaszcza, że skarżąca dobrowolnie opuściła sporne mieszkanie i zajęła przydzielony jej przez Dyrektora Aresztu Śledczego w inny lokal. Na konieczność ponownego rozpoznania sprawy zwracał też organowi II instancji uwagę Sąd w wyroku z dnia 22 lutego 2006r. sygn. akt IISA/Sz 1219/05 . Tym samym Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uchylił się od ponownego zbadania sprawy i naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji zobowiązany jest wziąć pod uwagę wskazówki wyrażone w wyroku Sądu z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1121/0 i wydać decyzję po merytorycznym zbadaniu sprawy, ustosunkowując się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku oparte zostało na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.