II OSK 550/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 925/06 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. H. kwotę 380 ( trzysta osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 roku sygn. akt VII SA/Wa 925/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem gospodarczym w M. D. na działce nr [...] – oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, co następuje. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 roku nr [...] Starosta Powiatu Wrocławskiego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego. Pismem z dnia 30 marca 2005 roku Z. H. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku nr [...] Wojewoda Dolnośląski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że w myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania. Organ administracyjny wskazał, że działka wnioskodawczyni nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której jest zlokalizowana inwestycja. Dodatkowo organ podał, że odległość pomiędzy budynkami mającymi powstać w związku z planowaną inwestycją, a najbliżej położną działka stanowiącą własność wnioskodawczyni, wynosi ponad 40m. Odległość ta wyklucza uznanie wpływu oddziaływania wymienionej zabudowy na obszar działek wnioskodawczyni. Dnia [...] grudnia 2005 roku Z. H. złożyła od wyżej wymienionej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła, że decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] grudnia 2000 roku nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, iż wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania. Jednocześnie organ stwierdził, że w związku z powyższym w przedmiotowym postępowaniu nie może być badany zarzut niezgodności decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] grudnia 2000 roku nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. H. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] grudnia 2000 roku nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podniosła również, że decyzja ta narusza jej interes prawny jako mieszkańca gminy. Skarżąca stwierdziła, że działki należące do niej znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką, pod planowaną inwestycję, przed dokonaniem przez inwestora podziału tej działki. Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 roku sygn. akt VII SA/Wa 925/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. H.. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że właściwe było stanowisko organów administracyjnych, zgodnie z którym skarżąca nie została uznana za stronę postępowania. Stosowanie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, są: inwestor oraz właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd I instancji wskazał, że sformułowanie "w zasięgu oddziaływania obiektu" związane jest ujemnym oddziaływaniem planowanego obiektu na należącą do strony nieruchomość, co jest naruszeniem jej interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że odległości pomiędzy projektowanymi budynkami, a nieruchomością skarżącej sprawiają, iż nie można mówić o oddziaływaniu ujemnym. Dodatkowo Sąd wskazał, że w przypadku gdy skarżącą uważała, że ma prawo być stroną w przedmiotowym postępowaniu, powinna była wskazać przepis mówiący o posiadaniu przez nią przymiotu strony. Sąd zaznaczył także, że w przedmiotowej spawie badał jedynie czy skarżąca słusznie nie została uznana za stronę postępowania. Przedmiotem rozważań Sądu nie było więc stwierdzenie czy decyzja wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę dnia [...] grudnia 2000 roku nr [...] przez Starostę Powiatu Wrocławskiego była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Z. H., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) i w z związku art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) na skutek uznania, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę dnia 4 grudnia 2000 roku oraz naruszenie art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek uznania, że ustalenie przez organ administracji jakoby skarżąca nie była stroną w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia 4 grudnia 2000 roku tym samym uprawniało ten organ do oddalenia wniosku, w sytuacji gdy w świetle powołanych przepisów organ administracyjny zobowiązany był wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności. Skarżąca podniosła, że błędne jest stanowisko Sądu, zgodnie z którym skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2000 roku nr [...]. Zdaniem skarżącej przedmiotowa decyzja narusza akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki skarżącej, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym skarżąca ma prawo być stroną postępowania. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że w sytuacji przyjęcia przez organy administracyjne, że nie jest ona stroną postępowania, organy te zobowiązane były do wszczęcia w sprawie postępowania z urzędu, gdyż powinny one stać na straży praworządności i zapobiegać naruszeniom prawa. Zdaniem skarżącej nie może bowiem być tak, że organ administracyjny uzyskuje informacje o wadliwości decyzji i pozostawia sprawę bez merytorycznego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego lub naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej podano, iż naruszone zostały przez Sąd następujące przepisy, tj. art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym i art. 145 ust. 1 P.p.s.a., a także art. 157 § 2 w związku z art. 6, 7 i 8 K.p.a. i art. 145 ust. 1 P.p.s.a.. W związku z tak sformułowanymi zarzutami należy zauważyć co następuje; Za uzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji złożenia wniosku o wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przez podmiot powołujący się na własny interes prawny, organ jest zobowiązany wszcząć w tej sprawie postępowanie, a następnie w jego toku ustalić czy ma on interes prawny do występowania z wnioskiem w niniejszej sprawie. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04). W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna jedynie, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni. W przypadkach gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, organ nie może przeprowadzić takiej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. W sprawach stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę, decydujące znaczenie, przy ustaleniu czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, ma treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, regulującego kwestię legitymacji w postępowaniach z tego zakresu. Stosownie do jego treści stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego poprzez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie rozstrzyga jednak w sposób jednoznaczny, komu będzie przysługiwał przymiot strony. Kwestia ta wymaga zatem dokonania przez organy, a następnie przez sąd ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych, poprzedzonych zwykle koniecznością wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w związku z czym winna być rozstrzygana w ramach postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawę, stwierdzić należy iż skarżąca swoje uprawnienia wywodzi z tytułu prawa własności do gruntów znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości, na której zaplanowana została inwestycja. Zachodziła zatem potrzeba wyjaśnienia i ustalenia czy stanowiące własność skarżącej działki znajdują się na obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Tego rodzaju czynności stanowią złożony proces stosowania prawa, który winien być przeprowadzony już w toku postępowania o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji, czyli po wszczęciu postępowania w tej sprawie. W tym stanie rzeczy za zasadny należało uznać zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Z tego względu, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.