I SA/Wa 348/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska NSA Anna Lech Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 r. sprawy ze skargi J. B., A. A., J. A., L. R., M. W., B. J. i A. M., na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r., 2.stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3.zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. B., A. A., J. A., L. R., M. W., B. J. i A. M. kwoty po 30 (trzydzieści) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 348/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania J. B., M. W., B. J., A. M., D. R., A. A. i J. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] orzekającej, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] stycznia 1993 r., nr [...] zatwierdzająca projekt podziału działek nr [...], [...], [...], położonych w K. przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] stycznia 1993 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działek nr [...], [...], [...], położonych w K. przy ul. [...], w związku z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania J. A., A. A., J. B., A. M., B. J., M. W. i D. R. - współużytkowników wieczystych nieruchomości nowo powstałej działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, iż w decyzji tej brak jest informacji dotyczących zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a która jest niezbędna dla podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Ponadto organ drugiej instancji wskazał, iż organ wojewódzki ponownie badając sprawę powinien wziąć pod uwagę fakt zbycia nowopowstałej działki nr [...] na rzecz osoby trzeciej. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] stycznia 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na fakt, iż wywołała nieodwracalne skutki prawne, tj. została zbyta na rzecz osób trzecich, nie można stwierdzić jej nieważności. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyli J. B., M. W., B. J., A. M., D. R., A. A. i J. A. Wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] stycznia 1993 r. Po rozpatrzeniu odwołania i całości akt sprawy organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - podział nieruchomości mógł nastąpić, jeśli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że ocena legalności decyzji podziałowej musi być dokonywana w świetle postanowień obowiązującego planu miejscowego. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. wydając decyzję z dnia [...] stycznia 1993 r. zatwierdzającą projekt podziału, nie wziął pod uwagę zgodności podziału z planem miejscowym, lecz decyzja ta została wydana na podstawie opinii Burmistrza Miasta K. o zgodności projektu podziału z materiałami do ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego należy stwierdzić, że decyzja z dnia [...] stycznia 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., co oznacza, że jest ona obarczona wadą określoną w art. 156 §1 pkt 2 kpa, która stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że decyzja z [...] stycznia 1993 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomość po podziale została zbyta na rzecz osób trzecich. Zgodnie zaś z art. 156 § 2 kpa - wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych powoduje niemożność stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podkreślił, że nieodwracalność skutków prawnych polega na tym, iż wskutek zbycia powstałych w wyniku podziału działek na rzecz osób trzecich nie jest możliwy powrót do stanu prawnego sprzed podziału. Odnosząc się do zarzutu skarżących o braku zastosowania art. 156 § 2 kpa w przypadku stwierdzenia istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ stwierdził, iż nie jest on zasadny, gdyż z powołanego przepisu wynika, że zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku każdej wadliwości prawnej określonej w art. 156 § 1 kpa. Dlatego, zdaniem organ drugiej instancji, Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 2 kpa miał obowiązek ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] stycznia 1993 r. została wydana z naruszeniem prawa. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie wnieśli J. B., A. A., J. A., L. R., M. W., B. J., A. M. Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazali, że decyzja z [...] stycznia 1993 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Podkreślili, że nieruchomość małżonków N. nie została zabudowana, ani zagospodarowana w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja, ani decyzja organu pierwszej instancji nie uwzględnia ich słusznego interesu, gdyż w sytuacji wybudowania ogrodzenia na sąsiedniej posesji będą mieli przejście do budynku o szerokości 60 cm. Taka szerokość przejścia uniemożliwi dojazd karetki pogotowia, wozu strażackiego i uniemożliwi normalne korzystanie z budynku przez ich mieszkańców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Po wniesieniu skargi do sądu zmarła uczestniczka M. A. (w dniu [...] lipca 2003 r.). Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] spadek po niej nabyli małżonek J. A. (skarżący) i syn P. A. po - części spadku każdy z nich. P. A. wniósł o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola jest więc ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zbadał i rozważył cały materiał dowodowy. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż to zostało podniesione w jej uzasadnieniu. Na wstępnie wskazać należy, że Sąd badając legalność decyzji organu administracji, ocenia jej zgodność z prawem pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, jak również bada, czy rozstrzygnięcie organu znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych. Sąd ocenia bowiem decyzję na podstawie akt nadesłanych przez organ. Zgodnie z treścią art. 107 § 1 i § 3 kpa decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie podstawy prawnej i faktycznej. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał, za udowodnione oraz dowodów, na których się opierał. Odnosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że decyzja z dnia [...] stycznia 1993 r. wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. obarczona jest wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa., bowiem organ ten wydając decyzję rażąco naruszył przepis art. 10 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami (Dz. U. Z 1991 r., Nr 30, poz. 127). Wyżej powołany przepis stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestionowana decyzja wydana została na podstawie opinii Burmistrza Miasta K. o zgodności projektu podziału z materiałami do ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże analiza akt administracyjnych nie pozwala sądowi na ustalenie na jakiej podstawie organy administracji uznały, że decyzja z dnia [...] stycznia 1993 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zarówno z decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. jak i decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2002 r. wynika, że kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomość po podziale została zbyta na rzecz osób trzecich. Jednakże fakty te nie wynikają z dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego. Akta administracyjne nie zawierają umów przenoszących własność nieruchomości lub aktów ustanawiających na nieruchomości inne prawa np. prawo użytkowania wieczystego (grunt w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowił własność Skarbu Państwa). Nie wiadomo czy, kiedy i w jakiej formie nastąpił obrót prawny, co do poszczególnych działek (przedmiotem decyzji podziałowej były trzy działki, z których łącznie wydzielono czternaście działek). Jest to o tyle istotne, iż dopuszczalne jest odnoszenie nieodwracalnych skutków prawnych tylko do części decyzji dotkniętych wadami. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, odwrócenie, zniesienie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy indywidualnego aktu administracyjnego, to wtedy skutek prawny będzie nieodwracalny. Organy nie omówiły tych kwestii w stosunku do poszczególnych nieruchomości ze wskazaniem na dowody zebrane w aktach. W aktach sprawy nie ma tytułów własności poszczególnych działek, brak jest dokumentów, z których wynikałoby w jakiej formie prawnej nastąpił obrót nieruchomościami. Dopiero analiza tych dowodów pozwalałaby na ocenę, czy i w jakim zakresie kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Mając powyższe okoliczności na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 kpa, co skutkuje uchyleniem decyzji organów obydwu instancji z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. Rozstrzygnięcie z pkt 2 i 3 wyroku uzasadnione jest treścią przepisu art. 152 i 200 ppsa.