I OSK 845/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Henryk Ożóg Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2105/05 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2006 r., sygn. akt II SA 2105/05 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych 3 października 1968 r., nr [...] o zwolnieniu ze służby w Milicji Obywatelskiej J. S.. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, będąc postępowaniem nadzwyczajnym, służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego takiej decyzji ostatecznej, która obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § l kpa. J. S., żądając stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 października 1968 r., wskazał w swym wniosku jednocześnie na brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa, o których mowa w art. 156 § l kpa. Analizując ww. decyzję w aspekcie zastosowanej podstawy prawnej, nie można podzielić stanowiska skarżącego i w rezultacie należy zgodzić się z organem, że zarządzenie personalne, na podstawie którego doszło do zwolnienia skarżącego z MO zostało wydane na istniejącej wówczas podstawie prawnej, albowiem użyty przepis w istocie obowiązywał. Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, iż decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie ma na gruncie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, ONSA 1983, nr l, poz. 5). Podstawę materialnoprawną omawianej decyzji stanowił art. 52 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 12, poz. 69). Zgodnie z jego brzmieniem, "funkcjonariusza można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby". Cytowany przepis posługiwał się zwrotem "funkcjonariusza można zwolnić", co wskazuje, że decyzje wydawane na jego podstawie miały charakter uznaniowy. Jednak uznaniowość w tego rodzaju sprawach nie mogła być wyrazem dowolności, toteż organ administracji, wydając taką decyzję, musiał badać sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również zebrać i rozważyć cały materiał dowodowy w danej sprawie. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy przepis prawa posługuje się pojęciem niedookreślonym, nieostrym, nieposiadającym jednoznacznej definicji. Takim pojęciem niewątpliwie jest "ważny interes służby". Zatem, by możliwym było zastosowanie podstawy z art. 52 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, ówczesny Minister Spraw Wewnętrznych musiał wskazać - w sposób nie budzący wątpliwości - powody, dla których zwolnienie J. S. ze służby w MO było podyktowane ważnym interesem służby i na czym zagrożenie tegoż interesu, ze strony skarżącego, polegało. Przenosząc powyższe uwagi na płaszczyznę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a w szczególności, odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia prawa, przede wszystkim należało rozważyć, czy zgromadzony w aktach personalnych skarżącego materiał dowodowy pozwalał wówczas Ministrowi Spraw Wewnętrznych wydać zarządzenie personalne z dnia 3 października 1968 r. Innymi słowy, należało zbadać, czy faktycznie ważny interes służby uzasadniał możliwość zwolnienia J. S. Pojęcie "ważny interes służby" nie jest swoistym "workiem bez dna" i nie można w sposób dowolny z niego korzystać, kwalifikując każdy stan faktyczny. Teza ta zyskuje jeszcze większe znaczenie, gdy uwzględni się ówczesne realia społeczno - polityczne. W tym celu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien rozważyć, w jaki sposób (na jakiej podstawie) ówczesny MSW doszedł do wniosku, że skarżący, zgłaszając swój akces do służby w MO, posłużył się nieprawdziwymi personaliami i podał niezgodne z prawdą dane o swojej rodzinie. Sprawdzić zatem należało, czy w istocie w momencie składania wniosku o przyjęcie do MO J. S. nosił inne nazwisko, aniżeli podał, jak również, czy dane o jego rodzinie w istocie były nieprawdziwe. Badając sprawę w trybie nadzwyczajnym, Minister powinien więc zweryfikować, czy dowody, na których oparto decyzję o zwolnieniu J. S., pozwalały na zastosowanie art. 52 ust. 2 pkt 7 ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. Organ, odmawiając stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, nie mógł ograniczyć się tylko do wyrażenia ogólnikowych twierdzeń i utartych zwrotów. MSWiA był zobowiązany zbadać sprawę w takich granicach, w jakich doszło do zwolnienia skarżącego ze służby. Oznacza to, że weryfikacja decyzji w trybie nadzwyczajnym (w aspekcie rażącego naruszenia prawa) winna być przeprowadzona nie tylko na płaszczyźnie obowiązującego wtedy prawa, ale nade wszystko z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych sprawy. W przeciwnym razie możliwość zbadania decyzji w trybie nadzwyczajnym, pod kątem rażącego naruszenia prawa, byłaby czysto iluzoryczna. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizacja tej zasady wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 kpa) oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § l kpa). Organ administracji publicznej tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Uwzględniając to stwierdzić należy, iż w każdym przypadku, gdy istnieje możliwość ustalenia prawdy obiektywnej, prawdy tej należy dochodzić. W aktach osobowych J. S. znajduje się wniosek personalny o jego zwolnienie ze służby, z którego wynika, że wówczas dokonano ustaleń, które, zdaniem Ministra, pozwalały uznać, że wymieniony podał nieprawdziwe dane o sobie i swojej rodzinie. Z tego wywiedziono, że funkcjonariusz zataił prawdziwe nazwisko, które, w ocenie organu, brzmi U. i w konsekwencji przyjęto, że nadużył zaufania, czym naruszył ważny interes służby. Sąd zwrócił jednak uwagę, że ustaleń tych dokonano w oparciu o istniejące w aktach notatki służbowe, z których bynajmniej nie wynika, że J. S. nosił w momencie składania swego wniosku o przyjęcie do MO nazwisko U. Notatki te wskazują jedynie, że nazwisko takie nosiły osoby z rodziny skarżącego. On sam z kolei twierdzi, że takiego nazwiska nigdy nie nosił, że nazwiska S. nigdy nie zmieniał i używa go od urodzenia, Jego twierdzenia w tym zakresie korespondują np. z odpisem skróconym aktu urodzenia. Gdyby w istocie skarżący posłużył się nieprawdziwymi personaliami, formułując swój wniosek o przyjęcie do służby w MO, bez wątpienia złożyłby w tym zakresie fałszywe oświadczenie i ważny interes służby uzasadniałby możliwość jego zwolnienia. Jednakże bez zweryfikowania tej okoliczności nie można przyjąć, że skarżący w chwili zgłaszania swego wniosku o przyjęcie do MO nazywał się U.. Powoływane przez Ministra na tę okoliczność notatki służbowe z całą pewnością nie dowodzą temu. Organ nie tylko nie wziął pod uwagę odpisu skróconego aktu urodzenia J. S., który, będąc dokumentem urzędowym, w sposób jednoznaczny wskazuje, że nazwisko S. nosi od urodzenia. Co więcej, Minister zupełnie zignorował możliwość sprawdzenia przedmiotowej kwestii poprzez przeprowadzenie dowodu z odpisu zupełnego aktu urodzenia, jak również dokumentu urzędowego, ani też nie sprawdził, czy skarżący kiedykolwiek zmieniał swoje nazwisko. Organ nie wziął pod uwagę także innych dowodów, np. świadectwa chrztu świętego, wyciągu z księgi ochrzczonych, wyciągu z księgi ślubów, które, jak podał skarżący na rozprawie, zostały organowi przedstawione w trakcie prowadzonego postępowania. Inaczej natomiast przedstawia się kwestia dotycząca zarzutu podania przez skarżącego nieprawdziwych danych o swojej rodzinie. W szczególności chodzi tu o zarzut podania niezgodnej z prawdą informacji dotyczącej narodowości ojca. Zarówno w ówczesnym, jak i obecnym, systemie prawa nie ma legalnej definicji pojęcia "narodowości". Narodowość to kategoria subiektywna związana z kwestią przynależności osoby do danego narodu. To nic innego, jak subiektywne poczucie przynależności jednostki do jakiejś nacji, deklarowane pochodzenie jednostki wynikające z jej poczucia więzi emocjonalnej, społecznej, ekonomicznej, etc., właśnie z tym narodem. Narodowość to również identyfikowanie się z określonym narodem. Nie można zatem czynić komuś zarzutu z tego powodu, że podał taką, a nie inną narodowość swego rodzica. W przeświadczeniu skarżącego jego ojciec był narodowości polskiej i tak też oświadczył w swym wniosku. Nawet gdyby ojciec skarżącego czuł więź z innym narodem, to co do tych - jakże subiektywnych - odczuć, J. S. mógł się mylić. Nie można natomiast czynić z tego powodu zarzutu nadużycia zaufania i wywodzić, że został zagrożony ważny interes służby. W takim stanie sprawy podjęcie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności zarządzenia personalnego z dnia 3 października 1968r. nr 4800 budzi poważne wątpliwości. Dlatego też, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 158 § l kpa jako podstawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w związku z art. 7 kpa i związku z art. 75, art. 77 § l i art. 80 kpa), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Od tego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 i art. 158 kpa, polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, że organ powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a także nieuwzględnienie, że decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby w MO wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wskazując na powyższe uchybienia Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu swej skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że skarga złożona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ prawidłowo ustalił, że dokumentacja zgromadzona w aktach osobowych skarżącego pozwoliła stwierdzić, iż podstawą faktycznego zwolnienia w/wym. ze służby w MO, w trybie art. 52 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o stosunku służbowym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej było podanie przez niego nieprawdziwych danych o sobie i swojej rodzinie, nie zaś - jak twierdzi skarżący - dane z notatki służbowej funkcjonariusza polityczno - wychowawczego MO. Świadczy o tym wniosek personalny umieszczony w III części akt osobowych (karta 28). W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w toku dodatkowych sprawdzeń J. S. ustalono, że wymieniony wstępując do służby w organach MO podał nieprawdziwe dane o sobie oraz swojej rodzinie i zataił fakt, że faktycznie jego nazwisko brzmi U. Ponadto we wniosku zaproponowano, aby ze względu na fakt zatajenia prawdziwych danych o sobie i najbliższej rodzinie - zwolnić go z pracy w organach MO, gdyż nie można mieć pełnego zaufania do jego osoby jako funkcjonariusza MO. Odnosząc się natomiast do drugiej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, organ trafnie podniósł, że przepis ten służy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obciążonych wadami o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowki, Kpa, komentarz, 5 wydanie, W-wa 2003r., str. 721). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją" (por. wyrok NSA z 4.12.1986 r. IV SA 716/85). Mając na uwadze stan faktyczny i prawny w odniesieniu do zarządzenia personalnego Ministra Spraw Wewnętrznych nr 4800 z 3 października 1968 roku brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Wprawdzie organ nie przywołał w uzasadnieniu przedawnienia roszczeń skarżącego, lecz zaskarżona decyzja w swej istocie prawidłowo rozstrzygała odmowę stwierdzenia nieważności zarządzenia personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia błędnie wskazał na konieczność przeprowadzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dodatkowego postępowania dowodowego, które uzupełniałoby postępowanie prowadzone w 1968 roku w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby tj. przeprowadzenie dowodów z odpisu zupełnego aktu urodzenia oraz innych ewentualnych dokumentów urzędowych i kościelnych skarżącego. Sąd naruszył przepisy prawa procesowego zobowiązując Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do działania w trybie postępowania nadzwyczajnego w charakterze organu I instancji przeprowadzającego na nowo postępowanie dowodowe prowadzone w 1968 r. o zwolnienie skarżącego ze służby w MO. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien natomiast zbadać sprawę w trybie nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji ostatecznej o zwolnieniu skarżącego ze służby w MO. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wadliwych w takim stopniu, że ich pozostawienie w tym obrocie byłoby nie do pogodzenia z wymogami praworządności. Art. 156 § l kpa nakazuje zatem organowi orzekającemu w sprawie stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli wystąpiła choćby jedna z przesłanek w tym przepisie wskazanych. W sytuacji natomiast, gdy nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek ewentualnych okoliczności wymienionych w art. 156 § 2 kpa (np. gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne) organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz przedstawia okoliczności prawne, z powodu których nie stwierdził nieważności (art. 158 § 2 kpa). Zatem istotą trybu nadzwyczajnego w przedmiotowej sprawie było zbadanie przez organ, że przedłożony w aktach personalnych skarżącego materiał operacyjny był wystarczającą podstawą do zwolnienia skarżącego ze służby dla dobra służby w realiach 1968 roku i że przedmiotowa decyzja nie była obarczona przesłankami: braku podstawy prawnej do jej wydania oraz rażącego naruszenia prawa. Sąd nie podniósł dodatkowo okoliczności, że decyzja zwolnieniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, co nie pozostaje bez wpływu na procedurę rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Na wstępie należy zaznaczyć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed NSA jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Trafnie więc podnosi się w orzecznictwie, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04 M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Tak więc zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów kpa – co do zasady – nie może być skuteczny, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania przed sądami administracyjnymi. Z tego względu podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 158 kpa z założenia musiał być uznany za nietrafny. Jedynym wyjątkiem od zasady, że przepisy kpa nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego jest art. 156 kpa, ponieważ do tego przepisu odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże zarzutu naruszenia tego przepisu również nie można uznać za uzasadniony, a to z powodów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew temu co twierdzi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ma on w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego sprawie materiału dowodowego. Dopóki ta kwestia nie zostanie wyjaśniona, podjęcie rozstrzygnięcia dotyczącego wydania decyzji ostatecznej z rażącym naruszeniem prawa jest co najmniej przedwczesne. Trafnie to ocenił Sąd I instancji stwierdzając, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym świadczy fakt, że swoje rozstrzygnięcie oparł na przepisie zawartym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.