I SA/Wa 260/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Cezary Pryca Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie mienie Skarbu Państwa tj. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1985 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika W. z dnia [...] października 1983 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm., dalej powoływany jako dekret). Nieruchomość ta dnia wejścia w życie powołanego dekretu stanowiła własność A. i W. M.. W dniu 15 września 1948 r. poprzedni właściciele wystąpili oni o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Naczelnik W. decyzją z dnia [...] października 1983 r. nr [...] odmówił ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania żądanego prawa nastąpiła z uwagi na przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę przedszkola dla Departamentu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych zgodnie z decyzją lokalizacji Nr [...] wydana przez [...] Komisję Planowania Urzędu W.. Postanowieniem z dnia [...] marca 1984 r. sygn. akt [...] Co [...] Sąd Rejonowy W. ustanowił kuratora dla reprezentowania spadkobierców nieżyjących W. M. i A. M. w osobie adwokata A. L. w postępowaniu prowadzonym przez Wydział Terenów Urzędu W.. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. decyzją z dnia [...] stycznia 1985 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika W. z dnia [...] października 1983 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że teren przedmiotowej nieruchomości został przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo społeczne. Jednocześnie wskazano, że zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] maja 1983 r. Nr [...] na w/w terenie przewidziana jest budowa przedszkola dla dzieci pracowników resortu spraw wewnętrznych. W dniu 9 lipca 2003 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek A. B. jako następcy prawnego A. i W. M. (postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia [...] grudnia 1979 r. sygn. akt. [...] Ns [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia [...] lipca 2001 r. sygn. akt [...] Ns [...]) w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika W. z dnia [...] października 1983 r. odmawiających przyznania dotychczasowym właścicielom prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] stycznia 1985 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 Nr 10, poz. 64 ze zm.) poprzedniemu właścicielowi odmawia się ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Powołany art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań zatwierdzonych w planach gospodarczych, a na terenie miasta gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona była dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. W ramach postępowania nadzorczego ustalono, ze planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r. był perspektywiczny plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. z dnia [...] grudnia 1982 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej m. st. Warszawy z 1983 r. Nr 5, poz. 16). Zgodnie z powołanym wyżej planem zagospodarowania, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem urbanistycznym [...], przeznaczonym pod tereny zabudowy mieszkaniowej o wysokiej i niskiej intensywności z usługami. Dla powyższej nieruchomości została wydana decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] maja 1983 r. pod budowę przedszkola dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Departamentu [...]. Ponadto Minister stwierdził, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 3 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1958 r. nr 5 poz. 16 ze zm.), do podstawowych zadań miejskich rad narodowych należało m.in. prowadzenie przedszkoli oraz żłobków. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości - zgodnie z decyzją lokalizacyjną realizującą funkcję przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu - na budowę przedszkola nie mogło być realizowane przez dotychczasowego właściciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt IV SA 1303/95 - niepubl.), to nie zachodzi sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w badanym w trybie nadzoru decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r. r. i decyzji z dnia [...] października 1983 r. z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie których zostały one wydane, bowiem w opisanym stanie faktycznym i prawnym były właściciel gruntu nie mógł z niego korzystać w sposób dotychczasowy. Od powyższej decyzji A. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2004 r. o odmowie stwierdzenia nieważności powołanych orzeczeń. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 2 w zw. z ust. 1 dekretu, właściwy organ uwzględni wniosek o przyznanie na danym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Natomiast w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić, że dodatkową przesłankę odmowną przyznania prawa własności czasowej (ustanowienie użytkowania wieczystego) wprowadzał art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiący, iż poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Skoro zgodnie z decyzją lokalizacyjną realizującą funkcję przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu - na budowę przedszkola nie mogło być realizowane przez dotychczasowego właściciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt IV SA 1303/95 - niepubl.), to nie zachodzi sprzeczność rozstrzygnięcia zawartego w badanym w trybie nadzoru decyzji z dnia [...] stycznia 1985 r. r. i decyzji z dnia [...] października 1983 r. z przepisami dekretu oraz ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie których zostały one wydane, bowiem w opisanym stanie faktycznym i prawnym były właściciel gruntu nie mógł z niego korzystać w sposób dotychczasowy. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniesiono, iż Minister Infrastruktury nie zauważył, że w świetle art. 54 powołanej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. decyzja lokalizacyjna jako indywidualny akt administracyjny sama w sobie nie może być przesłanką odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Ponadto skarżący zarzucił nie uwzględnienie tego, że art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczeniowej uprawniła do wywłaszczenia nieruchomości tylko i wyłącznie niezbędnej na cele użyteczności publicznej. Zdaniem skarżących w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie była ona niezbędna na cele przedszkola. Organ w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do kwestii niezbędności. Wskazano również, że opóźnienie w rozpatrzeniu wniosku o 35 lat rzutuje w sposób istotny na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] maja 2004 r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Gmina zobowiązana była wniosek taki uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Dodatkowo art. 54 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo użytkowania wieczystego tego gruntu stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, także ze względu na cele uzasadniającej wywłaszczenie w rozumieniu art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej w trybie art. 7 dekretu ustaleniu podlegało przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy przeznaczenie to dawało się pogodzić z wykorzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 54 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie stanowił samodzielnej podstawy prawnej dla wydania decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu przepis ten musi być odczytywany przez pryzmat art. 7 ust. 2 dekretu, który zawiera materialnoprawne przesłanki dopuszczalności odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] na rzecz poprzednio właściciela. W istocie art. 54 ust. 1 tej ustawy tylko formalnie rozszerzył kryteria odmowy przyznania prawa własności czasowej, ponieważ cele określone w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej musiały być i tak uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego (W. Ramus Prawo wywłaszczeniowe- Komentarz, str. 175 Wyd. III, Warszawa 1970). W ustalonym i niespornym stanie faktycznym tak przeznaczenie nieruchomości w planie ogólnym jak i uszczegółowienie tych ustaleń w decyzji lokalizacyjnej przeznaczającej teren mieszkaniowy pod budowę przedszkola, nie może być jednoznacznie uznane za nie dające się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez poprzedniego właściciela. Powołany w zaskarżonej decyzji art. 21 ust. 3 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych nie mógł stanowić podstawy do uznania, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca ustanowienie użytkowania wieczystego. Uwadze organu umknął art. 39 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. nr 32, poz. 160 ze zm.) który stanowił, że szkoły, placówki oświatowe, wychowawcze, opiekuńczo-wychowawcze i inne zakłady lub placówki szkolące mogą być prowadzone przez organizacje zawodowe, młodzieżowe, instytucje społeczne oraz inne organizacje i instytucje, osoby prawne lub fizyczne, tylko za zezwoleniem Ministra Oświaty i Wychowania, na określonych przez niego zasadach i warunkach i pod jego nadzorem. Na podstawie art. 39 tej ustawy wydane zostało m.in. zarządzenie Ministra Oświaty i Wychowania z dnia [...] sierpnia 1979 r. w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne (M.P. Nr 23, poz. 132). W związku z tym stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały wyczerpujących ustaleń, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości przez spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, naruszając tym samym obowiązki wynikające z art. 7 i 77 Kpa. Za dowolną, a zatem naruszającą przepis art. 80 Kpa, należy uznać ocenę przez organy orzekające treści decyzji lokalizacyjnej w kontekście art. 7 dekretu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 152 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.