II SA/Rz 389/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] II SA/Rz 389/06 Uzasadnienie Przedmiotem skargi W. S. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...].02.2006r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaskarżonym postanowieniem WINB rozpoznając zażalenie W. S. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z [...].12.2005r. Nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne dotyczące budynku gospodarczo-garażowego, położonego na dz. nr 873/2 i 876/2 w miejscowości L., przy ul. S. 250. W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia powołano się na art.138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art.144 k.p.a.. Organ zażaleniowy ustalił, że organ I instancji zawiesił prowadzone postępowanie dotyczące budynku gospodarczo-garażowego do czasu prawomocnego uregulowania kwestii spadku po zmarłej W. T., powołując w podstawie swego rozstrzygnięcia art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., traktując tę kwestię jako zagadnienie wstępne. Przywołano także fakt mający świadczyć, iż organ I instancji podjął trud ustalenia spadkobierców po zmarłej W. T., jednak nie zdołał ustalić wszystkich spadkobierców. W uzasadnieniu stwierdzono, iż "według ustalonego i utrwalonego poglądu obowiązującego w orzecznictwie administracyjnym i potwierdzonego orzecznictwem sądowym w przypadku niemożności wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu i braku osoby faktycznie sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej, organ z chwilą wystąpienia z wnioskiem do sądu powinien zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art.97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego". Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek zawiadomienia złożonego w PINB w dn.17.09.2003r. przez T. i R. S., właścicieli działki o nr ewid. 878/3 sąsiadującej z działkami, stanowiącymi własność A. B., na których, według zawiadomienia wnoszących w 2000r., wybudować miano bez stosownego zezwolenia budynek gospodarczo-garażowy. W sprawie tej organ I instancji pisma procesowe kierować miał m.in. do W. T. oraz Z. i S. P., jako właścicieli działek o nr ewid. 869/2 i 870, przy czym w aktach sprawy brak jakichkolwiek zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji kierowanej do tych osób, ani dowodów, że PINB podejmował próbę doręczenia pism dla w/w osób. Organ I instancji postanowieniem z 30.03.2004r. nałożył na A. B. obowiązek przedłożenia stosownej inwentaryzacji powykonawczej i ekspertyzy technicznej wybudowanego samowolnie budynku gospodarczo-garażowego, przyjmując że budynek ten zrealizowano do końca 1994r. oraz że istnieją przesłanki do wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W toku postępowania PINB pismem z 19.10.2005r. (k.27 akt I instancji) uznał, że od 11.07.2004r. stroną postępowania stała się W. S. wobec tego, że stać się miała właścicielką działki, położonej sąsiednio wobec budynku gospodarczo-garażowego objętego przedmiotem postępowania. PINB decyzją z [...].10.2005r. Nr [...] nakazał A. B. zlikwidowanie przewodu dymowego w pomieszczeniu garażu w budynku gospodarczo-garażowym położonym na dz. nr 873/2. W. S. poinformowała w piśmie z 29.10.2005r. (k.31 akt I instancji), że W. T. była jej babką, zmarła w 1987r., zaś jej matka zmarła w 1988r., Z kolei jej ojciec S. P. zmarł w dn.3.12.2003r., zaś uprzednio w dn.7.11.2003r. udzielił jej pełnomocnictwa notarialnego do udziału w postępowaniach przed organami administracyjnymi. Z tego względu W. S. wywodziła, że stała się spadkobierczynią po właścicielach nieruchomości sąsiadujących z działką zabudowaną samowolnie wzniesionym obiektem budowlanym. Wskutek odwołania W. S. od decyzji PINB z [...].10.2005r. WINB uchylił tę decyzję własną decyzją z [...].11.2005r. Nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiej decyzji miał być brak określenia w "sentencji" zaskarżonej decyzji adresata obowiązku, zmiany w katalogu stron postępowaniu w jego toku, brak zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, brak spełniania wymogów zawiadomienia o terminie rozprawy, wreszcie brak podjęcia kroków zmierzających do wyjaśnienia czy przedmiotowy budynek spełnia prawem przewidziane wymogi techniczne. W aktach sprawy organu I instancji zalegają notatki służbowe datowane na 28.11.2005r. oraz na 1.12.2005r. z których wynikać ma, że PINB czynił starania o ustalenie spadkobierców po zmarłej W. T., ale były one bezskuteczne i organ wystąpić miał do Sądu Rejonowego w Stalowej Woli o ustalenie spadkobierców, samego wniosku do sądu nie zawierają akta sprawy. W wyniku tych zdarzeń PINB zawiesił postępowanie powołując się na dyspozycję art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego sądowego uregulowania kwestii spadku po zmarłej W. T. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła W. S.. W treści zażalenia wnosząca je obszernie ustosunkowuje się do sposobu prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczo-garażowego, wywodząc w szczególności fakt braku doręczania pism adresowanych do W. T. oraz Z. i S. P., domagając się jego uchylenia. Żaląca się podnosiła, że przez okres ponad 40 lat nieruchomość po zmarłej W. T. jest w posiadaniu jej rodziny, a istnienie przewodu kominowego i otwartego paleniska w pomieszczeniu garażowym budynku zlokalizowanym na działkach A. B. stanowi niebezpieczeństwo dla otoczenia. W efekcie wniesionego zażalenia zapadło opisane na wstępie postanowienie WINB utrzymujące postanowienie organu I instancji w mocy. Skargę na powyższe postanowienie wniosła W. S., domagając się jego uchylenia. Skarga w znacznej części odnosi się do przebiegu postępowania oraz wydawanych w jego toku decyzji administracyjnych, skarżąca powtarza argumentację powoływaną w zażaleniu o braku prawidłowego doręczania pism kierowanych do zmarłych członków jej rodziny. Dodatkowo wywiodła, iż cały spadek po W. T. jest we władaniu jej rodziny, a ona sama sprawuje zarząd tym majątkiem. Zdaniem skarżącej organy przedłużają postępowanie nie zważając na zagrożenie, jakie stwarza istniejący w samowolnie wzniesionym budynku przewód kominowy z paleniskiem. Ta okoliczność ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy samowoli, nie zaś kwestia ustalenia właścicieli działek sąsiednich. Skarżąca naprowadza, iż zadaniem organu było rozważenie w takim przypadku zastosowania dyspozycji art.100 § 2 k.p.a., nadto nie zapewniono stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwiając wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Dodatkowo sformułowano zarzut przewlekłości w załatwianiu sprawy, co nie prowadzi do pogłębiania zaufania do organów państwa. W piśmie procesowym z 17.05.2006r. skarżąca zwróciła uwagę, iż Sąd Rejonowy w S. W. zwrócił wniosek o ustalenie spadkobierców do PINB .. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, uznając iż w toku postępowania dokonane ustalenia przemawiały za wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Uczestniczka postępowania – A. B. w piśmie procesowym z 24.07.2006r. odnosząc się szczegółowo do niektórych kwestii związanych z tokiem postępowania uznała, że wykonała nakładane na nią obowiązki przez organy nadzoru budowlanego, a działania skarżącej odbiera jako uprzykrzające. Jej zdaniem komin wykorzystywany jest w spornym budynku wyłącznie dla celów wentylacyjnych, nadto zamurowano otwór w dolnej części tego komina. W kolejnym piśmie z 1.02.2007r. uczestniczka podnosi, że skarżąca działaniem polegającym na braku ujawnienia spadkobierców po W. T. sama przyczynia się do zwłoki w wydaniu stosownego rozstrzygnięcia sprawy. Kwestionuje także stanowisko skarżącej i wywodzi, że jej budynek w świetle stosownych protokołów nie stwarza zagrożenia dla otoczenia. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Węzłowym zagadnieniem w sprawie jest legalność postanowienia wydanego przez PINB, które zostało utrzymane w mocy przez WINB, w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego budynku gospodarczo-garażowego, wzniesionego przez A. B. na dz. nr ewid. 873/2 i 876/2 w miejscowości L.. Organ I instancji uznał, że zachodzi przesłanka do obligatoryjnego, czyli obowiązkowego zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w istocie w sprawie legalności wzniesionego obiektu, przewidziana w art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., którą to ocenę podzielił organ zażaleniowy. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie casus art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. nazywany jest zagadnieniem wstępnym (kwestią prejudycjalną). Organy nadzoru budowlanego upatrują przyczyny owego zagadnienia wstępnego w konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii własności działki sąsiedniej, przylegającej do działki inwestorki, na której wzniesiono bez pozwolenia na budowę sporny obiekt. Kwestia ta pojawiła się w związku z tym, że ujawniono, iż skarżąca – W. S. nie jest właścicielką działki przyległej, która należała do zmarłej jeszcze przed wszczęciem postępowania – W. T.. Skarżąca natomiast eksponuje dyspozycję art.100 § 2 k.p.a. pozwalającą organowi nie zawieszać postępowania wszczętego z urzędu, mimo zaistnienia przesłanki z art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyby zwłoka w załatwieniu sprawy miała prowadzić do niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego albo miała grozić poważną szkodą dla interesu społecznego. Sąd nie jest związany granicami skargi, z tej przyczyny w jego ocenie nie istnieje w przedmiotowej sprawie przesłanka do zawieszenia postępowania, wymieniona w art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., a powołanie się przez orzekające w sprawie organy na przyczynę zawieszenia postępowania w realiach przedmiotowej sprawy ocenić należy w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w trakcie postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Najistotniejszym elementem zdaje się tu być element 4), chodzi tu o bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, istnienie takiej zależności, która ma charakter bezwarunkowy, w literaturze zwraca się uwagę, że gdy w sprawie pojawi się zagadnienie, które ma tylko "luźny" związek z rozstrzygnięciem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. G.Łaszczyca: Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s.100). Zdaniem Sądu taki przypadek występuje w niniejszej sprawie, która została objęta kontrolą Sądu. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia samowolnego wybudowania budynku gospodarczo-garażowego na działce stanowiącej własność A. B . Nie ulega zatem wątpliwości, kto jest sprawcą tej samowoli i do kogo należy skierować stosowne decyzje, mające być reakcją organu nadzoru budowlanego wobec stwierdzonej samowoli. Tymczasem organy nadzoru budowlanego podstawę zawieszenia upatrują w konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii własności działki sąsiedniej, pozostałej po zmarłej W. T.. Zdaniem Sądu jest to oczywiście nietrafne, albowiem od ustalenia spadkobierców po W. T. nie zależy sposób rozstrzygnięcia następstw samowoli budowlanej popełnionej przez A. B.. Jest to natomiast wyłącznie kwestia udziału w postępowaniu określonych podmiotów, jako stron tego postępowania. Żaden z organów nadzoru budowlanego nie rozważył natomiast jakie podmioty mają przymiot strony w sprawie dotyczącej likwidacji skutków samowoli budowlanej, jaka w sprawie niewątpliwie miała miejsce, biorąc pod uwagę zasięg oddziaływania samowolnie wzniesionego obiektu. Organ nadzoru budowlanego I instancji – PINB w sprawie zachowywał się zresztą w sprawie wysoce niekonsekwentnie i nieprofesjonalnie, a co w przypadku kontroli sądowoadministracyjnej istotne – postępował sprzecznie z prawem. Z mocy art.12 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami wiodącymi do jej załatwienia, tymczasem nie dość, że prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem maksymalnych terminów przewidzianych w kodeksie do wydania w sprawie decyzji, to nie podjął w stosownym czasie kroków, które pozwoliłyby prawidłowo ustalić krąg stron postępowania, a gdy wyjaśniło się, że skarżąca ma być jednym ze spadkobierców po zmarłej W. T., PINB najpierw potraktował ją jako stronę postępowania, a następnie zawiesił postępowanie, motywując to koniecznością ustalenia spadkobierców po W. T.. Z mocy art.7 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do załatwienia sprawy, zatem przesłanki do zawieszenia postępowania muszą być traktowane jako wyjątek od tej zasady ogólnej, a wyjątki należy wykładać w sposób ścieśniający. Zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy okoliczność traktowana jako zagadnienie wstępne w żaden sposób nie warunkuje sposobu rozstrzygnięcia sprawy rażąco narusza art.97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także zasady ogólne szybkości i prostoty postępowania (art.12 § 1 k.p.a.) oraz zasady załatwiania spraw (art.7 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.126 i art.101 § 3 k.p.a.), co w przypadku rozpatrywania przedmiotowej skargi sądowej nakazywało ją uwzględnić, na zasadzie art.145 § 1 pkt 2 Ppsa. Utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które rażąco naruszało prawo, skutkuje tym, że organ zażaleniowy sam także dopuścił się rażącego naruszenia art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.. Sąd uznał, biorąc pod uwagę przedmiot sprawy, że brak jest podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej, na zasadzie art.152 Ppsa. Dodatkowo wytknąć należy organowi zażaleniowemu, że powołując się w motywach swego rozstrzygnięcia na "utrwalony pogląd wyrażony w orzecznictwie administracyjnym i sądowym" nie przytoczył żadnych konkretnych tez orzeczeń, abstrahując od tego, że orzeczenia sądowe, tym bardziej administracyjne nie stanowią źródeł prawa, na podstawie którego, zgodnie z art.6 k.p.a., działać mają organy administracji publicznej. Poczynione ustalenia pozwalają na ogólniejszą konkluzję: ustalanie spadkobierców właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką, na której znajduje się samowolnie wzniesiony budynek, nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej.