II SA/Ol 38/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Bartosz Krysztofiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" roku, nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]"r. Kierownik Gminnej Służby Rolnej działający z upoważnienia Naczelnika Gminy w "[...]", powołując się na art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem (Dz. U. Nr 39, poz. 74) orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania i wolną od obciążeń nieruchomość rolną o powierzchni 10,30 ha, składającą się z działek oznaczonych numerami "[...]", "[...]" i "[...]" z mapy nr "[...]", zapisaną w rejestrze ewidencji gruntów wsi "[...]" pod poz. "[...]", położoną we wsi "[...]", gmina "[...]", woj. "[...]", należącą do J. K. oraz stwierdził, iż zaległości ciążące na przedmiotowym gospodarstwie wobec Banku "[...]" wynoszą 3100 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedmiotowe grunty stanowiły własność J. K. i w 1964r. zostały przekazane w zagospodarowanie na 10 lat Zakładowi Rolnemu w "[...]". Okres zagospodarowania minął w roku 1974. Podano, iż do chwili obecnej gruntami tymi nikt się nie interesuje, a właściciel zmarł. W związku z tym uznano przedmiotową nieruchomość za opuszczoną i przejęto na rzecz Skarbu Państwa. Pismem z dnia 6 lutego 2006r. K. R. działając w imieniu własnym oraz rodzeństwa: J. K., K. K., T. K., H. K., T. M. oraz B. B. (spadkobierców J. K.), wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji, wskazując na szereg uchybień proceduralnych, w tym między innymi pominięcie następców prawnych zmarłego właściciela przejętego gospodarstwa. Decyzją z dnia "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji. Wskazano, iż przedmiotową decyzją orzeczono po przejęciu nieruchomości rolnej stanowiącej własność J. K. i jego żony A., rodziców wnioskodawców. W dniu wydania decyzji oboje rodzice już nie żyli, a zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w "[...]" z dnia "[...]" r. spadek po nich nabyły dzieci, z tym że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne nabyli J. K. , K. K. i T. K. W związku z tym J. K., K. K. i T. K. mieli przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przejęcia przedmiotowej nieruchomości, lecz nie brali udziału w toczącym się postępowaniu. Decyzja została bowiem doręczona jedynie sołtysowi wsi "[...]" celem wywieszenia jej na tablicy ogłoszeń, Państwowemu Biuru Notarialnemu w "[...]", Bankowi w "[...]" i Ewidencji Gruntów w "[...]", przy czym żaden z tych adresatów nie był stroną postępowania. Na decyzji znajdują się ponadto adnotacje o wywieszeniu decyzji na tablicy ogłoszeń oraz wyłożeniu jej do wglądu w urzędzie gminy. Wskazano, iż do wydania decyzji na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w oparciu o które została wydana przedmiotowa decyzja, miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym ani powołana ustawa, ani rozporządzenie wykonawcze do niej nie przewidywały odstępstw od przepisów Kodeksu. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jednym ze składników, których spełnienie jest konieczne, aby określone pismo uznać za decyzję administracyjną, jest oznaczenie strony. Skoro zaś pismo Naczelnika Gminy w "[...]" z dnia 11 stycznia 1979r. podpisane z jego upoważnienia przez Kierownika Gminnej Służby Rolnej posiada wprawdzie zewnętrzną formę decyzji, lecz nie wskazuje się w niej żadnej ze stron, to w ocenie Kolegium w istocie rzeczy w świetle prawa nie jest to decyzja administracyjna. Ponadto wskazano, iż stosownie do art. 109 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję doręcza się stronom na piśmie, zaś ustnie może być ona ogłoszona jedynie w przypadku gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Przy czym doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu, gdyż dopiero od tego momentu wywiera ona skutki prawne. Natomiast decyzja, której dotyczy wniosek nie została doręczona, ani ogłoszona ustnie żadnej ze stron, tj. spadkobiercom J. i A. K. Została jedynie wywieszona na tablicy ogłoszeń we wsi "[...]" oraz wyłożona do wglądu w Urzędzie Gminy w "[...]", lecz do takiego trybu doręczenia brak było podstawy prawnej. Wprawdzie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość zawiadamiania stron o czynnościach organu administracji poprzez obwieszczenie lub w sposób zwyczajowo przyjęty, lecz tylko wtedy gdy przepis szczególny tak stanowi. Akty prawne regulujące przejmowanie nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa takiego przepisu nie zawierały. W związku z tym gdyby nawet przyjąć, iż przedmiotowy akt jest decyzją administracyjną, to nie została ona doręczona ani ogłoszona przynajmniej jednej z osób będących stronami, a w związku z tym należy uznać, iż nie ma jej w obrocie prawnym. Decyzja istnieje ona jedynie w sensie materialnym. W związku z tym Kolegium uznało, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe i umorzyło postępowanie. Dodatkowo wskazano, iż spośród wnioskodawców tylko ci, którzy odziedziczyli gospodarstwo rolne mieli interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Wobec jednak bezprzedmiotowości postępowania kwestia ta nie ma znaczenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T. K. Zarzucił, iż decyzja zawiera szereg uchybień, a przede wszystkim pominięto strony postępowania. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności, co pozwoli mu odzyskać własność po nieżyjących rodzicach. Decyzją z dnia "[...]" r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w całości własną decyzję z dnia "[...]" r. W uzasadnieniu ponownie podniesiono, iż aby możliwe było przeprowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności koniecznym warunkiem jest istnienie decyzji, której nieważność ma być stwierdzona. W ocenie kolegium analiza akt zgromadzonych w postępowaniu prowadzi do wniosku, iż w rozpatrywanej sprawie nie została wydana decyzja. Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczono ponownie argumentację zawartą w decyzji Kolegium z dnia "[...]"r. Na powyższą decyzję Kolegium skargę wniósł T. K., kwestionując stanowisko organu, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Zarzucił, iż decyzja Naczelnika Urzędu w "[...]" z dnia "[...]" r. została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi zasadami organy administracji winny działać na podstawie przepisów prawa, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ich prawa i obowiązki oraz zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu. Natomiast Naczelnik Urzędu Gminy w "[...]" nie działał ma podstawie przepisów prawa, gdyż nie ustalił spadkobierców J. K., a w konsekwencji nie zostali oni poinformowani o toczącym się postępowaniu. Na skutek wydania decyzji, która nie została skierowana ani doręczona żadnej ze stron, spadkobiercy ponieśli szkodę, gdyż przejęto nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania. Podniósł, iż decyzja będąc w obrocie prawnym, wywołała negatywne skutki w postaci sprzedaży nieruchomości, a zatem jej unieważnienie ułatwi odzyskanie prawnie należącej się nieruchomości. Powołał się przy tym na Konstytucję RP, która zapewnia obywatelom ochronę własności i prawa dziedziczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż decyzja Kolegium nie pozbawia spadkobierców J. K. możliwości dochodzenia swych praw w celu odzyskania nieruchomości. W skardze nie znaleziono argumentów, ani zarzutów skutkujących możliwością jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w chwili orzekania przez organ administracji. W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia prawa. Podnieść należy, iż Kolegium umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na fakt, iż w ocenie organu decyzja Naczelnika Urzędu Gminy w "[...]" z dnia "[...]" r., której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż spośród elementów, których spełnienie jest niezbędne do uznania iż dane pismo jest decyzją administracyjną, brak jest w niej wskazania stron postępowania. Ponadto zaś, gdyby nawet przyjąć, iż jest to decyzja administracyjna, to nie została ona doręczona ani jednej stronie postępowania, a tym samym nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Takie stanowisko nie jest w ocenie sądu uzasadnione. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja administracyjna winna być skierowana do imiennie oznaczonego adresata. Stanowisko to zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co znajduje potwierdzenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołało się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przy czym wskazać należy, iż wymóg wskazania konkretnego adresata decyzji ma umożliwić w sposób jednoznaczny ustalenie kogo decyzja dotyczy. Jednakże nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż przedmiotowa decyzja Naczelnika Urzędu Gminy w "[...]" z dnia "[...]" r. takiego wskazania strony nie zawiera. Należy bowiem podkreślić, iż decyzja ta zawiera władcze i jednostronne rozstrzygnięcie dotyczące nieruchomości rolnej należącej do J. K. Przepisy regulujące postępowanie administracyjne, zarówno w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności jak i obecnie, w szczególności art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 99 § 1 Kodeksu w brzmieniu na dzień 11 stycznia 1979r.) nakazuje wprawdzie oznaczenie w decyzji strony lub stron, lecz nie normuje w jaki sposób powinno ono wyglądać. W związku z tym należy podzielić pogląd, iż z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest by była sposób jednoznaczny określona (tak w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego – G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan tom II Zakamycze 2005 str. 73). Zatem fakt, iż strona została wskazana w treści rozstrzygnięcia, a nie w tzw. główce decyzji, nie pozwala na uznanie, iż w ogóle nie została oznaczona. Natomiast okoliczność, iż adresat decyzji w dacie jej wydania już nie żył może mieć jedynie znaczenie dla ewentualnego ustalenia istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Pozwala także na określenie kręgu następców prawnych adresata decyzji, którzy ewentualnie weszli w jego sferę praw i obowiązków, a tym samym uzyskali interes prawny i nabyli uprawnienia przysługujące stronom postępowania. Ponadto należy wskazać, iż w treści rozstrzygnięcia stwierdzono, iż na gospodarstwie ciążą zaległości wobec Banku w "[...]". Podnieść należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 39 poz. 174 ze zm.) gospodarstwa rolne opuszczone przez właściciela po 28 kwietnia 1955r. mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, za wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznano za niezbędne. Odpowiadał temu § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy, a mianowicie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 39 poz. 198 ze zm.), zgodnie z którym zobowiązania podatkowe oraz inne zobowiązania właścicieli opuszczonych gospodarstw rolnych wobec Skarbu Państwa mające związek z tymi gospodarstwami podlegały umorzeniu, gdy decyzja o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa stawała się ostateczna. Jednakże w myśl ust. 2 powołanego paragrafu podlegały również umorzeniu pożyczki bankowe, lecz jedynie w części wykorzystanej na nakłady inwestycyjne, a decyzję o wysokości nakładów inwestycyjnych dokonanych z pożyczek bankowych wydawał między innymi naczelnik gminy (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Wprawdzie można mieć wątpliwości, czy przepis rozporządzenia nie wykroczył poza upoważnienie ustawowe, lecz jest to odrębna kwestia, która nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Natomiast istotnym jest fakt, iż wprawdzie w decyzji objętej wnioskiem nie wskazano wysokości nakładów inwestycyjnych dokonanych z pożyczek bankowych, ale określono wysokość zobowiązań wobec banku spółdzielczego, a zatem ustalono w jakiej części pożyczka bankowa nie podlega umorzeniu. Nie ulega zatem wątpliwości, iż przedmiotowa decyzja odnosiła się także do sfery uprawnień Banku, a w związku z tym podmiot ten miał status strony w niniejszym postępowaniu (na marginesie należy wskazać, iż z akt sprawy wynika, iż to właśnie działania podjęte przez Bank przyczyniły się w dużej mierze do tego, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności w ogóle została podjęta). Okoliczność ta ma znaczenie także dla ustalenia, iż decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. Słuszny jest pogląd Kolegium, iż dopiero doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i od tego momentu wywiera ona skutki prawne. Kodeks postępowania administracyjnego zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (art. 102), jak i obecnie (art. 110) zawiera zapis, iż organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Jednakże z akt sprawy wynika, iż decyzja została doręczona Bankowi w "[...]", a zatem w świetle powyższych rozważań – stronie postępowania. Wprawdzie doręczenia tego dokonano po dacie wskazanej na decyzji jako data uprawomocnienia się decyzji, ale stwierdzić należy, iż adnotacja o prawomocności nie ma tutaj znaczenia. De facto bowiem dopiero doręczenie decyzji Bankowi spowodowało wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego. Podzielić przy tym należy pogląd Kolegium, iż brak było podstaw do uznania za skuteczne doręczenie polegające na wywieszeniu decyzji na tablicy ogłoszeń w sołectwie wsi "[...]". Wprawdzie należało brać pod uwagę zasady dotyczące doręczeń określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale obowiązujące na dzień wydania decyzji, tj. "[...]" r. (a nie obecne), ale nawet te przepisy nie pozwalały na skuteczne doręczenie w wyżej opisany sposób. Zgodnie bowiem z art. 45 Kodeksu postępowania administracyjnego w wówczas obowiązującym brzmieniu pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej. Nawet zatem gdyby przyjąć taki tryb doręczenia, to wywieszenie ogłoszenia w sołectwie wsi "[...]" i udostępnienie decyzji do wglądu w urzędzie gminy w "[...]" nie czyniło zadość tym wymogom. Wobec powyższego w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w "[...]" z dnia "[...]" r. jest bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.