II SA/Sz 1262/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Infrastruktury na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian granic i powierzchni użytku gruntowego o d d a l a skargę Starosta [...] w [...] decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 7d pkt 1 oraz art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. z 2005r.Dz. U. Nr 240 poz.2027 z późn. zm.), w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tekst jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 45 poz. 435 z późn. zm.) odmówił ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego [...] zmian określonych w wykazie danych ewidencyjnych, pochodzących z opracowania geodezyjnego, dotyczących aktualizacji użytków gruntowych, złożonych przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego i polegających na zmianie użytku gruntowego "tereny różne" o powierzchni [...] ha na użytek "las", w działce ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Gospodarstwa Leśnego Lasy - Nadleśnictwo [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przy rozpoznaniu sprawy wziął pod uwagę ustalenia zawarte w art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów ustawy o lasach. Zgodnie z treścią art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się granice i powierzchnię lasu zgodnie z ustaleniami planu urządzenia lasu. W obowiązującym dla Nadleśnictwa [...] planie urządzenia lasu, przedmiotowy użytek (tereny różne) został zakwalifikowany jako powierzchnia gruntów nieleśnych i stanowi wrzosowisko zadrzewione, dla którego brak jest jakichkolwiek wskazań gospodarczych, co do zalesienia, a więc jego zmiana na użytek leśny jest zdaniem organu niezgodna z treścią planu urządzenia lasu. Wobec powyższego Starosta [...] odmówił ujawnienia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Odwołanie od powyższej decyzji złożył użytkownik przedmiotowych gruntów - Zarząd Infrastruktury w [...] zarzucając organowi I instancji błędną interpretację art. 20 ust 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust 2 ustawy o lasach oraz pominięcie przy rozpatrzeniu sprawy przepisu art. 21 Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tych okolicznościach strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego "las" o granicach i powierzchni opisanych dla wyżej wymienionych działek i konturów. W ocenie strony organ błędnie przyjął, że przepisy dotyczące planu urządzania lasu mają znaczenie nadrzędne nad przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a te zobowiązują do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oraz do niezwłocznego ujawniania zmian stanów faktycznych. Dodatkowo strona stwierdziła, że plan urządzania lasu jest co do zasady gospodarczym planem wykorzystania zasobów leśnych na oznaczonym terenie i jego zapisy nie mogą stanowić podstawy do zmiany w ewidencji gruntów i budynków, czy też do jakichkolwiek ustaleń geodezyjnych. Decyzją z dnia [...]., Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Organ powołał się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, z którego wynika, że dla gruntów Nadleśnictwa [...] został sporządzony plan urządzenia lasu, który obowiązuje do [...] roku, zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...]r., Nr [...]. W planie tym przedmiotowe grunty wykazane są jako grunty nieleśne - wrzosowisko - bez wskazań gospodarczych. Żądanie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków nowego zasięgu użytku "las" jest w ocenie organu niezgodne z ustaleniami wymienionego wyżej planu urządzenia lasu, a w związku z tym z wymogami wynikającymi z treści przepisów powołanych w podstawie wydanej decyzji. W świetle powołanych przepisów organ przyjął, że najpierw musi zaistnieć plan urządzenia lasu, aby ustalenia w nim zawarte mogły być uwzględnione w ewidencji gruntów. Odwrotna kolejność postępowania byłaby sprzeczna z treścią przytoczonych przepisów prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 20 ust. 2 ustawy o lasach jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków, a nadto ma odpowiednie umocowania w treści art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wynikająca z treści art. 21 ust. 1 ustawy o lasach zasada, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę, m.in. planowania gospodarczego, także nie stoi w ocenie organu w sprzeczności z zaskarżonym rozstrzygnięciem. Natomiast jeśli organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, wyda (w celu aktualizacji planu urządzenia lasu) dane ewidencyjne, zawierające w swej treści dotychczasowe oznaczenia użytków gruntowych (tereny różne), to posiadają one nadal walor danych, o których jest mowa w wyżej wymienionym przepisie. Ich aktualizacja w ewidencji gruntów i budynków nastąpi na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, która zawiera wykazy zmian danych ewidencyjnych i uwzględnia zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, ustalenia zweryfikowanego i zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw środowiska, planu urządzenia lasu (aneksu) w zakresie granic i powierzchni lasu. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Kartograficznego i Geodezyjnego w [...], dopóki ustalenia planu urządzenia lasu dla przedmiotowych gruntów nie będą zmienione lub uzupełnione, wniosek strony o ujawnienie zmiany danych ewidencyjnych dotyczących granic i powierzchni lasu, nie może być uwzględniony. Nadto, powołując się na art. 18 ustawy o lasach organ odwoławczy wskazał, że w przypadku ujawniania w ewidencji gruntów i budynków zmian danych ewidencyjnych, w tym zalesień, organ ma obowiązek uwzględniania w tej ewidencji właśnie ustaleń planu urządzania lasu. Oznaczenie użytku gruntowego jako "las" musi mieć związek z jego definicją zawartą w art. 3 ustawy o lasach. Zgodnie z tym przepisem, lasem jest grunt pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) lub przejściowo jej pozbawiony, ale przeznaczony do produkcji leśnej. W ocenie organu, w przypadku terenów użytkowanych przez wojsko trudno mówić o spełnieniu w/w przesłanek. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł w imieniu Skarbu Państwa - Zarząd Infrastruktury w [...], reprezentowany przez pełnomocnika, który wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, polegającym na: - nie zastosowaniu art. 2 pkt 8 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, iż Starosta [...] ako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie miał obowiązku ujawnienia zgłoszonych zmian danych w tej ewidencji w ramach systematycznej aktualizacji zbioru danych o gruntach; - niewłaściwym zastosowaniu art. 20 ust. 3a oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez przyjęcie, iż przepisy te uniemożliwiały Staroście [...] ujawnienie zgłoszonych zmian danych w ewidencji gruntów i budynków; - nie zastosowaniu art. 3 ustawy o lasach wskutek przyjęcia, iż prawidłowe było działanie Starosty [...] odmawiające ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków zgłoszonej przez skarżącego zmiany użytków gruntowych, które polegało na przekwalifikowaniu przedmiotowej działki z kategorii użytków gruntowych "tereny różne" do kategorii użytków gruntowych "las". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzył dotychczasowe zarzuty, stanowiące podstawę wniesionego wcześniej odwołania. W ocenie pełnomocnika decydującym kryterium o zakwalifikowaniu danego obszaru do kategorii gruntów leśnych stanowi stan faktyczny istniejący na gruncie, umożliwiający uznanie tego terenu za las z punktu widzenia definicji zawartej w art. 3 ustawy o lasach, a nie – jak przyjął organ – okoliczność, że grunt ten określany jest jako leśny w planie urządzenia lasu. Pełnomocnik dodatkowo stwierdził, że ustalenia planu urządzania lasu są uwzględniane w ewidencji, ale jedynie co do niektórych informacji w niej ujawnianych, a mianowicie tylko co do granic oraz powierzchni i to jedynie w odniesieniu do lasu. Nie uwzględnia się, według pełnomocnika, ustaleń planu lasu m.in. co do rodzaju użytków, stąd też ustalenie w planie urządzenia lasu, że dany grunt jest gruntem leśnym lub nieleśnym nie ma znaczenia dla zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Stanowisko organu prowadzi w ocenie pełnomocnika do utrzymywania długotrwałego stanu świadomej niezgodności pomiędzy ewidencją, a rzeczywistym stanem gruntów, podczas gdy Starosta [...] ako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zobowiązany jest do systematycznej aktualizacji danych zawartych w rejestrze. Reasumując pełnomocnik podkreślił, iż utrzymywanie zapisów w ewidencji gruntów i budynków, które są sprzeczne z rzeczywistym stanem gruntów rodzi dla skarżącego niekorzystne konsekwencje finansowe i konieczność ponoszenia znacznie większych ciężarów podatkowych z uwagi na to, że dane zawarte w tej ewidencji stanowią m.in. o wymiarze podatków i świadczeń. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. ) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracyjnych, a uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 cytowanej ustawy. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Generalnym aktem regulującym sprawy ewidencji gruntów i budynków jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 3a tej ustawy, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Ustawa z dnia 28 września 1991r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz.435 ) w art. 20 ust. 2 wskazuje jako zasadę, że dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustalaniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą "las", wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. A contrario, nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu, które to nie wynikają z planu urządzenia danego lasu. Wskazany art. 20 ust. 2 należy uznać jako przepis szczególny, stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten ma odpowiednie umocowanie, wynikające bezpośrednio z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i obliguje organ ewidencyjny do jego zastosowania w każdym przypadku, gdy zgłaszane wnioski o zmianę w ewidencji gruntów i budynków dotyczą użytku kwalifikowanego przez wnioskodawcę jako "las". Organ oceniając zgłaszane do operatu dane winien mieć także na uwadze definicję pojęcia "las" wskazaną w art. 3 ustawy o lasach, z której wynika, że lasem jest grunt pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Nadto lasem jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Nie możliwe byłoby zatem ujawnienie w w/w ewidencji zmian i powierzchni użytku gruntowego (teren różne) na użytek gruntowy "las", jeżeli grunt ten nie miałby przeznaczenia związanego z gospodarką leśną lub innymi celami niż te, które wynikają z treści powołanego wyżej przepisu i jednocześnie byłby sprzeczny z zapisami planu urządzenia lasu. Wbrew zarzutom skargi, z treści wskazanych w decyzji przepisów nie wynika brak możliwości dokonywania zmian w planach urządzenia lasu bez dokonania zmian w ewidencji. Art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi tylko o niemożności przeprowadzenia swobodnych zmian w zakresie ustalenia granic i powierzchni lasu, które nie są zgodne z planem urządzenia lasu. Odnośnie zmiany granic i charakteru pozostałych gruntów zastosowanie mają ogólne zasady wynikające z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W tym zakresie odpowiednie podmioty mają nie tylko prawo, ale i obowiązek, zgłaszać organowi wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, zgodnie z przepisami dotyczącymi powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Sąd podziela stanowisko organów I i II instancji, iż kwestie związane z zalesieniami, wylesieniami i zmianami dotyczącymi granic i powierzchni lasów, powinny wynikać właśnie z planu urządzenia lasu. Zgodnie, bowiem z § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005r. (Dz. U. Nr 256, poz. 2151) w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, to właśnie w ramach czynności programowych dotyczących planu urządzenia lasu określa się m.in. grunty przeznaczone do zalesienia, odnowienia oraz do wylesień z tytułu zmian przeznaczenia gruntu. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów odzwierciedla więc w oparciu o dokumenty istniejący stan faktyczny, natomiast plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, a więc określa możliwości zagospodarowania gruntów w przyszłości. W niniejszym przypadku dokumentem stanowiącym podstawę zmian wpisu do ewidencji gruntów i budynków granic i powierzchni lasu jest plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa [...], zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...]. Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo dokonał interpretacji obowiązujących przepisów prawa, swoje stanowisko w sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi wynikające z art. 107 Kpa, w związku z czym Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.