II SA/Gd 408/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. F. na uchwałę Rady Gminy z dnia 23 sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Gminy uchwałą z dnia 23 sierpnia 2005 roku, nr [...], zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działek położonych w rejonie ulicy [...] w P., gmina [...]. W skardze na powyższą uchwałę, z dnia 26 maja 2006 roku, B. F. zarzucił jej naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał także, iż wezwał do usunięcia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w dniu 28 marca 2006 roku. W uzasadnieniu skargi B. F. stwierdził, iż treść zaskarżonej uchwały narusza jego prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Ustalenie w zatwierdzonym tą uchwałą planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji drogi K.D1, w zakresie w jakim przylega ona do, nie objętej ww. planem, działki nr [...], powoduje bowiem, iż droga ta zostaje połączona z istniejącą na działce nr [...] utwardzoną drogą gruntową, używaną obecnie wyłącznie przez skarżącego i jego rodzinę, która - wskutek zaplanowanego przebiegu drogi K.D1 - będzie stanowiła alternatywny dojazd do osiedla mieszkaniowego, planowanego na terenie, dla którego został uchwalony plan. Skarżący wyjaśnił także, iż w jego opinii nie jest możliwe skuteczne zabezpieczenie jego prawa własności przed działaniami osób chcących skorzystać z takiego alternatywnego dojazdu, ponieważ w sytuacji naruszania przez osoby korzystające z drogi K.D1 praw skarżącego, poprzez korzystanie z urządzonej na działce nr [...] utwardzonej drogi, skarżący nie będzie w stanie wyegzekwować swych roszczeń opartych na przepisie art. 222 § 2 k.c. występując z roszczeniami negatoryjnymi albowiem nie będzie możliwe ani ustalenie osób korzystających z takiej drogi dojazdu do planowanego osiedla, ani faktyczna egzekucja tych roszczeń. W ocenie skarżącego w zaistniałej sytuacji jedynym sposobem zabezpieczenia jego interesów, polegających na ochronie jego prawa własności przed naruszeniami innymi niż pozbawienie tego prawa, jest dokonanie stosownych zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. wyeliminowanie, zbędnego z punktu widzenia komunikacji, kwestionowanego przez niego fragmentu projektowanej drogi K.D1. Skarżący wyjaśnił nadto, iż drogę K.D1 zaprojektowano jako drogę gminną dla obsługi zabudowy na wydzielonych działkach budowlanych w granicach obszaru MN.B. Jak wynika z ustaleń planu, projektowane połączenie owej drogi z układem zewnętrznym (określone na karcie 3.2.4.1) ma nastąpić poprzez dwa skrzyżowania z ulicą [...], co zostało uwidocznione na rysunku planu. W ocenie skarżącego jednak, wbrew wyraźnym zapisom planu opisanym w pkt. 3.2.4.1, projektowana droga K.D1 posiada jeszcze jedno, nie ujęte w "Zasadach Obsługi Komunikacyjnej", połączenie zewnętrzne, a mianowicie droga ta skierowana jest bezpośrednio do stanowiącej własność skarżącego działki nr [...], a zatem posiada trzy "ujścia" zewnętrzne, dwa w postaci skrzyżowań z ulicą [...] oraz jedno łączące ową drogę z działką skarżącego (nie uwzględnione w części opisowej planu). B. F. stwierdził również, iż w jego ocenie istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że w przyszłości planowane jest urządzenie na działce nr [...] drogi, czemu skarżący zdecydowanie się sprzeciwia. Podkreślił przy tym, iż kwestionowany przez niego fragment projektowanej drogi K.D1 łączy ową drogę i działkę nr [...] w sposób taki sam, w jaki droga K.D1 została połączona z zewnętrzną siecią komunikacji tj. z ulicą [...]. W sytuacji, gdyby zatem fragment ten nie miał służyć faktycznemu połączeniu drogi K.D1 z drogą gruntową, urządzoną na jego nieruchomości, to wówczas takie ukształtowanie drogi K.D1 nie miałoby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, ponieważ urządzenie tego fragmentu drogi nie ma na celu istotnego ułatwienia komunikacji do terenów w płd. - wsch. części obszaru objętego planem, przyległych do jego działki, a znajdujących się pomiędzy częścią drogi K.D1 równoległą do ulicy [...], a granicą z jego działką. Dostęp taki umożliwia bowiem bez żadnych problemów część drogi K.D1 równoległa do ulicy [...]. Zdaniem skarżącego oznacza to, iż obecnie nie ma żadnych uzasadnionych podstaw, z punktu widzenia sprawności komunikacji, dla takiego ukształtowania projektowanej drogi K.D1 w kwestionowanym przez niego fragmencie tej drogi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada wskazała, iż uchwałą nr [...], z dnia 31 maja 2006 roku, nie uwzględniła wezwania skarżącego z 28 marca 2006 roku albowiem zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. W ocenie Rady skarżący nie wskazał w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów prawa materialnego kwestionowana uchwała narusza jego bezpośredni interes prawny. Powołał się bowiem jedynie na ogólną normę prawa cywilnego bez wykazania, że okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają jej zastosowanie, a uzasadnienie skargi opiera się jedynie na "nierzeczywistych, mogących się wydarzyć w przyszłości faktach". Zdaniem organu - uchwalając przedmiotowy plan Rada działała w granicach, przysługującego gminie na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego, w ramach którego Rada Gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Rada wyjaśniła nadto, iż gmina przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych w P. gmina K. na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 9 lutego 2001 roku, nr [...], w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik graficzny do ww. uchwały oznaczono granice opracowania planu, którymi należąca do skarżącego działka nr [...] nie została objęta. Rada stwierdziła także, iż projekt planu został sporządzony z zachowaniem procedury określonej w art. 18 ust. 2 pkt 1-14 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Po zebraniu wniosków oraz wymaganych opinii i uzgodnień projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Gminy w dniach od 19 lutego 2003 roku do dnia 12 marca 2003 roku. O terminie wyłożenia projektu planu powiadomiono na piśmie właścicieli oraz władających nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu, w tym skarżącego, jako właściciela działki nr [...] w P., która sąsiaduje z granicami opracowania planu. Skarżący jednak nie skorzystał z przysługującego mu prawa wniesienia protestu do projektu planu w przewidzianym terminie. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wyjaśniła, iż - zgodnie z zapisem w karcie terenu 3.2, dla symbolu K.D1 ustalono następujące zasady zagospodarowania: "teren przeznaczony na pas drogowy projektowanej drogi gminnej dla obsługi zabudowy na wydzielonych działkach budowlanych w granicach obszaru MN.B". Rada zaznaczyła przy tym, iż działka nr [...], znajdująca się poza granicami planu, w wyniku uchwalenia planu nie zmieniła dotychczasowego statusu działki rolnej i w związku z tym nie przewiduje się żadnych zmian w sposobie jej użytkowania. Wskazała nadto, że projektowana droga K.D1 stanowi "na samym krótkim odcinku włączenia, rezerwę terenu dla perspektywicznego skomunikowania terenów aktualnie rolniczych, w przypadku gdyby w przyszłości miała nastąpić zmiana ich przeznaczenia na cele budowlane. Do tego czasu, zgodnie z zapisem w planie, obsługiwać będzie wyłącznie zabudowę na terenie MN. B". Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia (które w niniejszej sprawie zostało skutecznie dokonane – okoliczność bezsporna) - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści ww. przepisu wynika, iż: "Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (tak Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 roku, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 roku, sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia 23 sierpnia 2005 roku, nr [...], zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działek położonych w rejonie ulicy [...] w P., gmina, kształtując sposób zagospodarowania nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z należącą do skarżącego działką nr [...], wpłynęła jednocześnie na sposób użytkowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, naruszając tym samym jego interes prawny. Ustalenia zatwierdzonego nią planu spowodowały bowiem, iż na granicy działki skarżącego (wykorzystywanej w tej części jako droga gruntowa) z działką objętą postanowieniami planu kończy się fragment drogi oznaczonej w planie symbolem K.D1, co stwarza potencjalną możliwość naruszeń własności skarżącego oraz powoduje, iż w przyszłości przedłużenie drogi K.D1, jak to słusznie podnosi skarżący, zostanie najprawdopodobniej poprowadzone przez nieruchomość należącą do skarżącego (podobnie - odnośnie naruszenia interesu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2006 roku, sygn. akt II OSK 934/06, nie publ.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest jednak podstaw aby wzruszyć przedmiotową uchwałę bowiem nie narusza ona obiektywnego porządku prawnego. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepisy powyższej ustawy znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 11 lipca 2003 roku, stosuje się przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działek położonych w rejonie ulicy [...]w P., gmina, Rada Gminy podjęła dnia 9 lutego 2001 roku (uchwała nr [...]). Natomiast projekt ww. planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 19 lutego 2003 roku do 12 marca 2003 roku, o czym Wójt Gminy zawiadomił uprzednio zainteresowane podmioty - ogłaszając o terminie wyłożenia projektu planu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i w miejscowej prasie, a także wysyłając zainteresowanym pisemne informacje. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym określa zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, należy do zadań własnych gminy. To gmina zatem posiada władztwo planistyczne czyli wyłączną (ze wskazanym w cyt. przepisie wyjątkiem) kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Cytowana ustawa nie wskazuje przy tym jak daleko gmina może ingerować w prawo własności terenów znajdujących się na jej obszarze, co nie oznacza jednak, iż może ona w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i zasady ich zagospodarowania. Gmina w tej działalności jest bowiem ograniczona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw. Stosownie do treści art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw (art. 64 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa (art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, a art. 31 ust. 3 stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw). Zdaniem Sądu formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia (nienaruszanie istoty prawa własności oraz konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób), to winny one być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia przyjęte przez Radę Gminy w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - w ocenie Sądu - nie zaingerowały w sferę interesów prawnych lub uprawnień skarżącego nadmiernie bądź z naruszeniem przepisów szczególnych. Rada Gminy - ustalając przebieg drogi K.D1 w sposób ograniczający prawo własności skarżącego, nie przekroczyła swych uprawnień wynikających z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz granic zakreślonych jej przepisami Konstytucji RP. Z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznacza się tereny pod ulice i drogi publiczne. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy jest zatem uprawniona do tego aby, po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, zadecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych ulic, które utworzą prawidłową sieć komunikacji. Konieczność urządzania nowych dróg, umożliwiających należyte funkcjonowanie i przemieszczanie się podmiotów na terenie gminy, a co za tym idzie - przeznaczanie na ten cel terenów w planie zagospodarowania przestrzennego, mieści się w granicach zakreślonych treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przeznaczanie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Zaprojektowana w zaskarżonym planie droga K.D1 - zdaniem Sądu - jest konieczna dla właściwej obsługi komunikacyjnej działek budowlanych znajdujących się w granicach obszaru planu oznaczonego symbolem MN.B. Również jej odcinek kwestionowany przez skarżącego służy temu celowi. Nadto przedmiotowy odcinek drogi stanowi rezerwę terenu dla perspektywicznego skomunikowania terenów aktualnie rolniczych, w przypadku gdyby w przyszłości miała nastąpić zmiana ich przeznaczenia na cele budowlane, z terenami objętymi ustaleniami przedmiotowego planu. W ocenie Sądu Rada Gminy, kształtując w ramach władztwa planistycznego przeznaczenie terenów na danym obszarze, może, a nawet powinna, brać pod uwagę takie rozwiązania, które w przyszłości pozwolą na spójne zagospodarowanie większego obszaru należącego do gminy, a więc także uwzględniające dalsze plany rozwoju jej sieci komunikacyjnej. Może więc, przy ustalaniu terenów przeznaczonych pod drogi, projektować także takie ich odcinki, które stanowić będą "rezerwę terenu dla perspektywicznego skomunikowania terenów", jak stało się w niniejszej sprawie, w której kwestionowany przez skarżącego odcinek drogi K.D1 pełni również taką funkcję. Takie zaplanowanie układu dróg jak w kwestionowanej uchwale umożliwia zachowanie ładu przestrzennego na już zagospodarowanym terenie (objętym przedmiotowym planem) w sytuacji gdy – w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego dalszy teren, przyległy do obecnie objętego ustaleniami planu, koniecznym stanie się urządzenie dalszego odcinka drogi K.D1, w celu należytego skomunikowania obu tych obszarów (objętych dwoma planami zagospodarowania przestrzennego). Należy przy tym zauważyć, iż planowane przez Gminę w przyszłości ewentualne urządzenie na nieruchomości należącej do skarżącego drogi publicznej, stanowiącej przedłużenie drogi K.D1, będzie musiało odbyć się z udziałem skarżącego, który w postępowaniu tym będzie mógł bronić swoich praw, oraz - w przypadku przejęcia jego działki przez Gminę pod drogę, uzyskać stosowne odszkodowanie. Oceniając zasadność skargi Sąd miał również na uwadze, iż kwestionowane przez skarżącego ustalenia planu nie dają żadnych uprawnień osobom trzecim do korzystania z należącej do skarżącego drogi gruntowej, urządzonej na jego terenie. Ustalenia te także – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - nie pozbawiają skarżącego możliwości należytej obrony jego prawa własności, która może polegać nie tylko na działaniach opartych na przepisie art. 222 § 2 k.c. ale również na faktycznym odgrodzeniu jego nieruchomości od działki zajętej pod drogę K.D1. Ustalenia te nie zmieniają przeznaczenia działki stanowiącej własność skarżącego. Tym samym wykorzystywanie należącej do niego gruntowej drogi przez osoby trzecie - w celu dojazdu do planowanego osiedla, bez jego zgody, będzie stanowiło działanie bezprawne. Zdaniem Sądu niezasadny jest także zarzut skargi, zgodnie z którym część opisowa planu sprzeczna jest z częścią graficzną. Na karcie 3.2 – symbol terenu K.D1 - znajdują się bowiem następujące zapisy: "3.2.1. Funkcja terenu: 1) teren przeznaczony na pas drogowy projektowanej drogi gminnej dla obsługi zabudowy na wydzielonych działkach budowlanych w granicach obszaru MN.B, 3) teren obejmuje również projektowane miejscowe dojazdy w formie sięgaczy; 3.2.4. Zasady Obsługi Komunikacyjnej: 1) połączenie z układem zewnętrznym (dróg – dopisek Sądu) dwoma skrzyżowaniami z ul. [...] – miejsca projektowanych włączeń wskazuje rysunek planu". W ocenie Sądu powyższe zapisy w pełni odzwierciedla rysunek planu, na którym uwidocznione są dwa skrzyżowania drogi K.D1 z ul. [...]oraz kilka "sięgaczy", w tym ten kwestionowany przez skarżącego, który kończy się na granicy z jego działką. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga B. F. jest niezasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ją oddalił.