V SA/Wa 513/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia WSA - Mirosława Pindelska Asesor WSA - Andrzej Kania Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wyniku złożenia przez L. A. - skarżącego w niniejszej sprawie, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. odmawiającą umorzenia pozostałych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami za okres 1999 -2003 r. Skarżący wnosząc pismem dnia 24 lipca 2006 r. o umorzenie ww. należności powoływał się na trudną sytuację zdrowotną oraz materialną. W szczególności zwrócił uwagę, że zmuszony był zlikwidować prowadzoną działalność gospodarczą (sklep spożywczy) z powodu konkurencji i pogarszającego się stanu zdrowia. Wskazał, że od 2003 r. sukcesywnie spłaca zaległości ZUS, spłacił już ok. 17 tysięcy złotych. Obecnie jego dochody kształtują się w granicach 620 zł, z czego ok. 200 zł to koszt lekarstw. Odmawiając umorzenia ww. należności Zakład stwierdził, że na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Przepis ten ma zatem zastosowanie jedynie do osób płacących składki wyłącznie za siebie. Ponadto, zgodnie z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP w zakresie ich umorzeń stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne, z zastrzeżeniem że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek zgodnie z art. 30 ww. ustawy nie stosuje się art. 28. Organ wskazał, że w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej wnioskodawca zatrudniał pracownika, nie był zatem płatnikiem wyłącznie dla siebie. W związku z tym, w ocenie organu, brak jest podstaw do umorzenia należności zgodnie z art. 28 ust. 3a ww. ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 10 października 2006 r. skarżący, powołując się na argumentację zawartą we wniosku o umorzenie należności, podniósł, że stanowisko organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z treścią obowiązujących przepisów. Wskazał, że zatrudniał na 1/3 etatu pracownicę w okresie od września 1999 r. do maja 2000 r. i w tym okresie składki ZUS na tę osobę były odprowadzane, nie może więc być to podstawa odmowy umorzenia należności. Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając brak podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Wywiódł, że skarżący nie wniósł żadnych nowych dokumentów uzasadniających zmianę decyzji. Wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy akt ustalono, że w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej skarżący zatrudniał pracowników. W związku z tym, że zadłużenie na koncie wnioskodawcy dotyczy nieopłaconych składek zarówno przez wnioskodawcę jak i za zatrudnionych pracowników brak jest podstaw do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy. W skardze z dnia 25 listopada 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. A. zarzucił decyzji Prezesa Zakładu, że jest krzywdząca i została wydana bez właściwego ustalenia okoliczności sprawy. Uzasadniając skargę wywodził, że jego sytuacja życiowa i przedłożona dokumentacja w pełni uzasadniają uwzględnienie wniosku i umorzenie pozostałych należności z tytułu składek. Wskazał, ze od czterech lat jest prowadzona egzekucja z jego wynagrodzenia w wysokości 50% i spłacił już ok. 20 tys. zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona.. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Odmawiając umorzenia należności organy obu instancji uznały, że przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie może być stosowany, gdyż dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie płatnika, a wnioskodawca - L. A. zatrudniał również pracownika. Stanowisko to nie jest trafne, a oparte na nim rozstrzygnięcia naruszają przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie ( por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 14.01.2004, III AUs 1607/03 - OSAB 2004/3/48) - przepis art. 28 ust. 3a znajduje zastosowanie wobec wnioskodawcy jako osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie w okresie prowadzenia działalności płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz zatrudnionych pracowników. Przepis powyższy stanowi ogólnie o należnościach z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem wnioskodawca będący jednocześnie ubezpieczonym zobowiązanym do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne oraz płatnikiem składek jako pracodawca (art. 4 pkt 1) i 2 ppkt a) i d) u.s.u.s.) podlega przepisom art. 28 ust. 3a ustawy. Gdyby ustawodawca zamierzał ograniczyć stosowanie ww. przepisu wyłącznie do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika, to niewątpliwie zamieściłby takie wyraźne zastrzeżenie w omawianym przepisie. Wnioskodawca jest w myśl art. 4 pkt 1 ustawy - ubezpieczonym oraz - w myśl art. 4 pkt 2 ppkt a) i d) płatnikiem składek z 2 tytułów: jako pracodawca i jako osoba ubezpieczona zobowiązana wyłącznie do opłacenia składek na własne ubezpieczenie społeczne. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż są spełnione przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy, a zatem przepis ten znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowe decyzje organów rentowych dotyczyły należności na: Ubezpieczenia społeczne - za okres 01/1999-12/1999; 03/2000-05/2000; 03/2001-10/2001; 09/2002-02/2003 w łącznej kwocie 19380,59 zł. (w tym z tytułu: składek-9135,59 zł., odsetek naliczonych na dzień 24.07.2006r. - 10245,00zł), Ubezpieczenie zdrowotne - za okres 06/1999-08/1999; 10/1999-05/2000 w łącznej kwocie1197,68 zł., (w tym z tytułu: składek-454,68 zł., odsetek naliczonych na dzień 24.07.2006r. - 743,00 zł.,) Fundusz Pracy - za okres 10/1999-12/1999; 03/2000 w łącznej kwocie 658,05zł;,(w tym z tytułu: składek - 247,05 zł., odsetek naliczonych na dzień 24.07.2006r. - 411,00 zł.) Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. l, art. 30 u.s.u.s. oraz art. 105 § l kpa, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w K. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem L. A. z dnia 24.07.2006r. o umorzenie należności z tytułu składek (w części finansowanej przez ubezpieczonych) na: Ubezpieczenia społeczne - za okres 09/1999-12/1999; 05/2000 w łącznej kwocie 203,99 zł. w tym: z tytułu składek - w kwocie 78,99zł. -z tytułu odsetek na dzień 24.07.2006r. - w kwocie 125,00 zł i na Ubezpieczenie zdrowotne - za okres 10/1999-12/1999, 03/2000 w łącznej kwocie 7,95 zł. Składki, o których mowa w art. 30 u.s.u.s. nie były więc przedmiotem rozstrzygnięcia organów rentowych przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. W badanej sprawie organy zebrały wprawdzie materiał dowodowy, jednakże został on pominięty przy wydawaniu decyzji. Organy nie odniosły się również do zgłaszanych w toku postępowania wniosków, twierdzeń i zarzutów wnioskodawcy Podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie może przy tym być uznane, jak wadliwie wywodzi Prezes Zakładu, że przeciwko zmianie decyzji przemawia to, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie wniósł żadnych nowych dowodów. Okoliczność, że skarżący nie przedstawił nowych dowodów, czy też okoliczności w żadnym zakresie nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu jednakże niedopuszczalne jest czynienie stronie zarzutu, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Na stronie nie ciąży bowiem tego typu obowiązek. Rolą natomiast Prezesa Zakładu jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i bez względu na to, czy materiał dowodowy został wzbogacony w stosunku od daty orzekania przez organ pierwszej instancji, czy też jest taki sam. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że poza naruszeniem przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, należy zagwarantować Skarżącemu możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. Wspomnieć można, że i ten obowiązek w badanym postępowaniu nie został dochowany. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jak Prezes Zakładu ocenia sprawę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c orzekł jak w sentencji.