II OSK 993/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 621/06 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 621/06 oddalił skargę J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą A. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wskazał, że zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z póź. zm.), J. G. zarzuca, iż zatwierdzony nią projekt zamienny nie odbiega od projektu poprzedniego. Dokonane zmiany dotyczą wnętrza budynku i jego bryły, która powstała w sposób omijający prawo, bez liczenia się z prawami osób trzecich. Podawane w projekcie zamiennym odległości i przesunięcia mijają się z prawdą. Przywołany natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragment uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie ma żadnego wpływu na przepisy określające warunki, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora A. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2005 r. projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Wobec przedłożenia w dniu 29 listopada 2005 r. wymaganego projektu budowlanego zamiennego organ I instancji uznał, że wykonany został obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] i decyzją z dnia [...] zatwierdził ten projekt i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczego. Organ odwoławczy podkreślił, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), określa w § 12, że budynki sytuuje się na działce w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, bądź 3 m - w przypadku budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Z zamiennego projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora wynika, że okno lukarny zaprojektowane zostało w odległości 4 m od granicy działki nr ewid. [...]. Z obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. C + D cz. 1 w P. wynika, że na przedmiotowym terenie istnieje możliwość zabudowy do trzech kondygnacji. Plan ten dopuszcza budowę parterowych budynków garażowych i gospodarczych w zabudowie bliźniaczej - w granicy działek. Przedmiotowej budowy nie można uznać za samowolę budowlaną, gdyż roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku gospodarczego z dnia [...] nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta P.. W trakcie realizacji budowy inwestor dokonał istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego wyżej wymienioną decyzją, co spowodowało wszczęcie i przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania zgodnie z wymogami przepisów Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji podkreślił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tego artykułu i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed upływem dwóch miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ nakłada, w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby – obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin jego wykonania. Sąd I instancji wskazał, że okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyjęcie, że zachodziły wszystkie przesłanki, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach Prawa budowlanego, upoważniające Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Poza sporem jest, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków udzielonego w dniu 3 października 2003 r. pozwolenia na rozbudowę istniejącego już na działce nr ewid. [...] budynku gospodarczego. W trakcie przeprowadzonego w tej sprawie postępowania w dniu 30 września 2004 r. dokonano oględzin potwierdzających ten fakt, a następnie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], wydanym na mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymano inwestorowi prowadzenie prac budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku. Ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych zapadło w dniu [...] (postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...]). Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2005 r. projektu budowlanego zamiennego, zgodnie z uzyskaną przez niego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W dniu 29 listopada 2005 r. inwestor przedłożył wymagany projekt budowlany. Projekt ten zatwierdzono i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych decyzją z dnia z dnia [...], wydaną w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Rozstrzygniecie to, w ocenie Sądu, nie narusza prawa. Zatwierdzony projekt przewiduje na poddaszu lukarnę, w odległości 4 m od granicy działki nr ewid. [...]. Do projektu architektoniczno-budowlanego dołączony został aneks datowany na dzień 15 listopada 2005 r. Odległość spornego budynku od granic działki zgodnie z aneksem wynosi 3,6 m (parter bez otworów od strony zachodniej, natomiast w ścianie poddasza jest lukarna w odległości 4 m od granicy (k. 89 akt administracyjnych). W tych okolicznościach organ prawidłowo stwierdził, że lokalizacja budynku jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.). W myśl § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych może być zlokalizowany w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy. Budynek ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi może być zlokalizowany w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy nieruchomości (§ 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia). Skoro w projekcie zamiennym przewiduje się lukarnę w ścianie poddasza w odległości 4 m od granicy działki, to brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia przedstawionego projektu technicznego. Sporządzona natomiast przez skarżącego i dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna nie wskazuje, aby wymagana rozporządzeniem odległość 4 m nie została zachowana. W tych okolicznościach zarzuty i wnioski skargi nie podważały, w ocenie Sądu, skutecznie argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie ma natomiast zastosowania powoływany przez skarżącego przepis art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo od takich przepisów. Jak wykazano wyżej rozwiązania techniczne, przyjęte w zatwierdzonym projekcie zamiennym są zgodne z wymogami przepisów techniczno-budowlanych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dniu 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 621/06 złożył J. G.. Skarżący zarzucił powyższemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2070, z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 2, a ponadto przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 69, z późn. zm.) przez błędną ich wykładnię, polegającą na wadliwym ustaleniu, że decyzje władz budowlanych w konkretnej sprawie, choć wydawane wadliwie, niespójnie, wielokrotnie uchylane i zmieniane, w toku postępowania administracyjnego to jednak, w ocenie Sądu, ich ostateczne rozstrzygnięcia zostały przyjęte za prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem, natomiast zarzuty i wnioski zawarte w skardze nie podważyły skutecznie argumentacji zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji i w związku z tym skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została przez ten Sąd oddalona, 2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 6 i 113 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., polegające na przedwczesnym, wadliwym przyjęciu, że sprawa została całkowicie wyjaśniona dostatecznie do jej zamknięcia oraz uniemożliwieniu skarżącemu skorzystania z przysługujących mu uprawnień: pouczeń, wskazówek, niezbędnych do obrony jego interesów i praw podmiotowych w procesie w zakresie inicjatywy dowodowej oraz przedstawiania dowodów, które zgłaszał, ale zostały one w jego nieskutecznych oświadczeniach pominięte, a są to uchybienia mające istotny wpływ wynik sprawy. Skarżący podkreślił, że przedstawiona do akt dokumentacja techniczna, zamienna, aneks i projekt, odnośnie zachowanego obligu odległości 4 m od granicy, pozostają prawdziwe jedynie teoretycznie i opisowo, natomiast z empirycznie sprawdzonej odległości, wykazywanej przez skarżącego wynika, że oblig ten nie został zachowany, lecz nie zostało to przez Sąd sprawdzone, w toku postępowania dowodowego. Niewłaściwe i ogólnikowe pozostaje stwierdzenie Sądu że przedstawiona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna nie wykazuje niezachowania wymaganej odległości 4 m i nie ma ona żadnego znaczenia. Powyższe wymaga nadal zweryfikowania na miejscu sporu w formie dopuszczenia dowodu z wizji lokalnej granic działek nr ew. [...] i nr [...]. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów nie są trafne. Bezsporne w rozpatrywanej sprawie jest, że roboty budowlane przy rozbudowie budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w P., zostały rozpoczęte na podstawie prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...]. W trakcie realizacji budowy inwestor dokonał istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego wyżej wymienioną decyzją, co spowodowało wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenie w jego wyniku na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2005 r. projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku gospodarczego. W dniu 29 listopada 2005 r. inwestor przedłożył wymagany projekt budowlany zamienny, a organ I instancji uznając, że jest on zgodny z przepisami prawa, decyzją z dnia [...] zatwierdził ten projekt i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczego. Skarżący nie kwestionuje dokonanej przez organ nadzoru budowlanego oceny, z której wynika, iż zamienny projekt budowlany jest zgodny z przepisami, w tym z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 69, z późn. zm.). Wskazuje on jednak w skardze, że wprawdzie zatwierdzona dokumentacja projektowa zamienna, odnośnie zachowania odległości 4 m od granicy działki jest prawidłowa, ale jedynie teoretycznie, bowiem ze sprawdzonej przez skarżącego odległości, wykonana rozbudowa budynku gospodarczego tej odległości nie zachowuje. Z powyższego wynika, że skarżący nieprawidłowo ocenia skutki prawne, jakie wynikają z decyzją z dnia [...] zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczego. W decyzji tej jednoznacznie stwierdzono, że roboty budowlane należy prowadzić według zatwierdzonej dokumentacji projektowej zamiennej stanowiącej załącznik do tej decyzji, pod kierownictwem osoby uprawnionej. Powyższe stwierdzenie oraz charakter decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych przesądzają o tym, że inwestor wznawiając roboty budowlane ma obowiązek prowadzić je w taki sposób, aby zrealizowany obiekt budowlany spełniał wymogi zatwierdzonego projektu zamiennego. Bez znaczenia jest natomiast na tym etapie postępowania fakt, że inwestor odstępując od zatwierdzonego projektu budowlanego wykonał roboty budowlane niezgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na co istotnie może wskazywać zawarta w aktach dokumentacja fotograficzna. Doprowadzeniu bowiem samowolnie prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ma służyć decyzja z dnia [...] i zatwierdzony nią projekt budowlany zamienny. Jak wynika z zawartych w projekcie zamiennym warunków technicznych i prawnych adaptacji poddasza na cele użytkowe, ściana zachodnia budynku gospodarczego w parterze nie może mieć otworów i powinna być zrealizowana w odległości 3, 60 m od granicy działki. Ściana poddasza z lukarną powinna natomiast spełniać wymóg zachowania odległości 4,0 m od granicy działki nr [...]. Obowiązek zachowania powyższych odległości wynika również jednoznacznie z zawartego w projekcie zamiennym rzutu poddasza oraz elewacji zachodniej przedmiotowego budynku gospodarczego. Należy mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w decyzji z dnia [...] na inwestora nałożono obowiązek uzyskania po zakończeniu robót budowlanych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanego obiektu. Przed wydaniem tej decyzji obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego będzie sprawdzenie czy inwestor wykonał roboty budowlane zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym, a w tym zachował przewidziane w nim odległości od granicy działki. Całkowicie nieuzasadnione są zatem obawy skarżącego, że w wyniku realizacji projektu zamiennego mogą nie zostać zachowane wymogi zawarte w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle powyższych okoliczności brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2070, z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 2, a także przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadmienić należy przy tym, że art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego powołany w skardze kasacyjnej dotyczący odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie miał w rozpatrywanej sprawie zastosowania, a zatem nie mógł również zostać przez organy orzekające i Sąd I instancji naruszony. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 6 i 113 p.p.s.a., przez wadliwe przyjęcie, że sprawa została całkowicie wyjaśniona oraz uniemożliwienie skarżącemu skorzystania z przysługujących mu uprawnień. Sąd I instancji trafnie nie podzielając zarzutów i twierdzeń skarżącego uznał rozpatrywaną sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, wyczerpująco uzasadnił swoją ocenę co do zastosowanych w sprawie przepisów prawa oraz prawidłowo przyjął, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia nastąpiło przy zapewnieniu stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym. Zarzut skarżącego dotyczący niedopuszczenia przez Sąd I instancji dowodu z wizji lokalnej nie znajduje także uzasadnienia w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z regulacji tej wynika bowiem, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżaną decyzją. Sąd I instancji zasadnie zatem nie uwzględnił żądania skarżącego dotyczącego dopuszczenia powyższego dowodu w postępowaniu sądowym. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.