II SA/Bk 901/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor WSA Wojciech Stachurski, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 05 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "S. Ch." w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy we wznowionym postępowaniu administracyjnym oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. Burmistrz A., powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 kpa orzekł o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu administracyjnym własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2004r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu na około 210 miejsc postojowych na samochody osobowe oraz słupów oświetleniowych i towarzyszącej infrastruktury na działkach Nr [...], [...], [...], [...] i [...] w A., przy ul. W.P., wydanej na wniosek J.K. Wznowienie postępowania nastąpiło decyzją SKO w S. z [...].04.2005r. po uchyleniu w trybie odwoławczym wcześniejszej decyzji burmistrza z [...] marca 2005r. odmawiającej wznowienia postępowania na wniosek Gminnej Spółdzielni "S.Ch." w A. – właścicielki działki Nr [...], a zarzucającej pominięcie jej jako strony postępowania w sprawie dotyczącej opisanego wyżej ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z [...] września 2004r. wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia i oględzin w terenie ustalono między innymi, że działka nr [...] będąca własnością Gminnej Spółdzielni znajduje się w odległości 77 m od działek dla których została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Na przedmiotowej działce brak jest obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a znajdują się budynki magazynowe, handlowe, hurtownie, usługowo-produkcyjne jak piekarnia i obecnie nie użytkowana masarnia z ubojnią. Projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powstanie parkingu nie przyczyni się do utrudnienia dojazdu do działki Spółdzielni. Decyzja dotyczy budowy parkingu jako samodzielnej inwestycji, która może funkcjonować niezależnie od projektowanego centrum handlowo-usługowego na działce sąsiedniej. Według organu I instancji, poczynione ustalenia nie dają podstaw do przyjęcia, że Spółdzielnia została pominięta jako strona w tym postępowaniu. Należało odmówić Gminnej Spółdzielni "S.Ch." w A. przymiotu strony gdyż działki w stosunku do których wydana została decyzja znajdująca się w znacznej odległości od działki należącej do spółdzielni, budowa projektowanego parkingu nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaś uciążliwość tej inwestycji zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji nie może wychodzić poza granice terenu przewidzianego pod realizację. Dlatego też należało uznać, że w rzeczywistości nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i odmówić uchylenia decyzji. W odwołaniu od tej decyzji Gminna Spółdzielnia "S.Ch." w A. zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego art. 151 § 1 ust. 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że nie przysługuje jej przymiot strony i wnosiła o uchylenie decyzji i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Według skarżącej parking nie jest samodzielną inwestycją. Ma on służyć do obsługi centrum handlowo-usługowego które ma być realizowane na działce nr [...]. Inwestor początkowo występował o wydanie decyzji na budowę centrum handlowo-usługowego z parkingiem samochodowym na działkach od nr [...] do nr [...], ale po umorzeniu postępowania z powodu cofnięcia wniosku, złożył kolejny wniosek tym razem dotyczący wyłącznie budowy parkingu z pominięciem działki nr [...] przylegającej bezpośrednio do działki skarżącej. Takie działania inwestora zdaniem skarżącej miały na celu wyeliminowanie spółdzielni z postępowania. Chociaż sprawa nie dotyczy działki sąsiadującej "bezpośrednio z działką spółdzielni, uważa ona, że istnieją uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu który ma być wzniesiony, co zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego skutkuje uznaniem spółdzielni za stronę również nie do przyjęcia jest stanowisko aby w sytuacji gdy spółdzielnia była stroną w postępowaniu dotyczącym budowy centrum Handlowo-usługowego przestała być stroną w postępowaniu dotyczącym jednego z elementów inwestycji. Powołane w podaniu o wznowienie postępowania argumenty takie jak: wielokrotne natężenie ruchu drogowego, znaczne zwiększenie emisji spalin, problemy z odprowadzeniem wód opadowych z utrudnieniem dojazdów, pomniejszenie atrakcyjności działki nr [...] w mniemaniu skarżącej powinny spowodować nie tylko zawieszenie postępowania ale i uchylenie decyzji Burmistrza A. nr [...] z [...].09.2004r. Zarzuciła ponadto, że organ I instancji bezkrytycznie przyjął deklaracje inwestora o braku negatywnego wpływu inwestycji na środowisko uznając, że nie było potrzeby wykonania oceny takiego oddziaływania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpoznaniu powyższego odwołania, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z [...] września 2004r. z następującym uzasadnieniem: Zaskarżona decyzja według Kolegium nie narusza prawa. Wbrew twierdzeniu Spółdzielni nie przysługuje jej bowiem przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza A. Bezspornym w sprawie jest, że ustalone warunki zabudowy dotyczą terenu który nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...] stanowiącą własność skarżącej, Jak wynika z dokonanych niekwestionowanych ustaleń odległość od przedmiotowej działki wynosi ponad 70 metrów. Objęty decyzją teren położony jest ponadto od strony ul. W.P. z wjazdem od tej ulicy, podczas gdy działka nr [...] położona jest oraz posiada wjazd od ulicy M. i zabudowana jest przede wszystkim obiektami handlowo-usługowymi. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z poglądami zawartymi w doktrynie, a także w orzecznictwie w bezpośrednim znaczeniu pojęcie to oznacza interes oparty na prawie lub chronionym przez prawo. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego i musi on dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu na sferę prawną podmiotu nie pozwala na uznanie takiego podmiotu za stronę. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Zarówno odległość terenu objętego przedmiotową decyzją, od działki skarżącej, charakter istniejącej na tej działce zabudowy, jak też rodzaj zamierzenia dla którego ustalone zostały warunki zabudowy, nie dają dostatecznych podstaw do przyjęcia, że sprawa rozstrzygnięta decyzją z dnia [...].09.2004r. ma bezpośredni wpływ na sferę prawną spółdzielni, narusza jej prawem chroniony interes. Powołany w odwołaniu przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest przepisem szczególnym określającym kto jest stroną ale w postępowaniu w sprawach o pozwolenie na budowę. Nie może więc mieć zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Stąd też zarzut naruszenia tego przepisu jest całkowicie bezpodstawny. Zauważyć należy, że skarżąca nie powołała poza wskazanym art. 28 ust. 2 prawa budowlanego żadnego przepisu prawa materialnego potwierdzającego istnienie interesu prawnego. Skoro więc w sprawie niniejszej nastąpiło już wznowienie postępowania należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej albowiem ma tu miejsce brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa, gdyż nie zachodzi przyczyna z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a przy braku przymiotu strony nie można mówić również o innych przyczynach wznowienia postępowania. Wskazywana w odwołaniu okoliczność, że skarżąca była uznana za stronę w innym postępowaniu, a mianowicie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie centrum handlowo-usługowego na działce nr [...] nie mogła mieć istotnego znaczenia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W skardze skierowanej na tę decyzje do sądu administracyjnego Gminna Spółdzielnia "S.Ch." w A. zarzuciła decyzji naruszenie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 kpa i podnosząc powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja zawarta w uzasadnieniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Organy administracji obu instancji orzekające w sprawie słusznie bowiem orzekły o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu administracyjnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2004r. z powodu uznania, że formalnie przywołana przez skarżącą spółdzielnię podstawa wznowienia postępowania administracyjnego w postaci braku zapewnienia spółdzielni uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, w rzeczywistości nie zaistniała. Gminnej Spółdzielni "S.Ch." w A. nie służył bowiem przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu na około 210 miejsc postojowych na samochody osobowe oraz słupów oświetleniowych i towarzyszącej infrastrukturze na działkach o numerach geodezyjnych [...], [...], [...], [...] i [...] w A. przy ul. W.P. Postępowanie powyższe prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póżn, zmianami), która to ustawa zaczęła obowiązywać od 11 lipca 2003r., zastępując tracącą moc ustawę z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późniejszymi zmianami). W postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu prowadzonych przy zastosowaniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994r., przyjmowane było, iż do kręgu stron takich postępowań należą poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (tj. wnioskodawcą, inwestorem) właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru na którym realizowana jest inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji tj. bezpośrednich jej sąsiadów natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych tylko wtedy o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki" (vide: uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu administracyjnego z 25.09.2005r. sygn. VI SA 13/95-ONSA 1995 Nr 4 poz. 154 oraz uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 1995r. sygn. VI SA 20/95 – ONSA 1996, Nr 2, poz. 54, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2001r. sygn. IV SA 594/99). W uzasadnieniach wskazanych wyżej uchwał i wyroku w sposób jednoznaczny stwierdzono, że interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi być rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego (,,mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby"). Interes faktyczny przejawiający się zainteresowaniem sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie poparty konkretnym przepisem prawa materialnego, mogącym stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego, nie uzasadniał uczestnictwa na prawach strony w danym postępowaniu administracyjnym. Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zaprezentowany wyżej kierunek wykładni przepisów ustawy z 27 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, daje się przenieść na grunt ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z racji podobieństwa poprzednio wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obecnie wydawaną decyzją o warunkach zabudowy. Aczkolwiek ustawa z 27 marca 2003r. inaczej niż dotychczasowa ukształtowała same zasady (przesłanki) ustalenia warunków zabudowy, nie zmieniła jednak istoty i charakteru decyzji w porównaniu z decyzją poprzednio wydawaną. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana w oparciu o ustawę z 2003r. tak samo jak decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskiwana w oparciu o ustawę z 1994r., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (vide: art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Nadal też w odniesieniu do tego samego terenu decyzje o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpisy decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (vide: art. 63 ust. 1 ustawy z planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 46 ust. 1 starej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Podobieństwa między obiema decyzjami istnieją też w określeniu koniecznych elementów, jakie powinna zwierać jej treść (vide: art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 42 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz w określeniu przez wnioskodawcę (inwestora) granic terenu objętego wnioskiem. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że granice terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinny obejmować teren, którego wniosek dotyczy i najbliższe otoczenie terenu a przepis art. 52 ust. 2 ustawy z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stosowany przy decyzjach o warunkach zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 tejże ustawy) mówi, iż granice terenu objętego wnioskiem obejmować mają teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który konkretna inwestycja będzie oddziaływać. Jest, zdaniem Sądu, oczywistym, że granice wyznaczające obszar oddziaływania danej inwestycji muszą wynikać z przepisów prawa materialnego. Przepisami prawa materialnego, określającymi zasięg oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko są zaś przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późniejszymi zmianami) i wydane z upoważnienia tej ustawy przepisy wykonawcze określające rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja sporna w tej sprawie, dla której ustalono warunki zabudowy ostateczną decyzją z [...] września 2004r., którą usiłuje teraz wzruszyć w trybie wznowienia postępowania GS "S.Ch." w A., nie jest zaliczana do inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko, dla której konieczne byłoby sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko (w trybie obligatoryjnym bądź fakultatywnym). Zarówno obowiązujące w dacie wydawania decyzji z [...].09.2004r. Rozporządzenie Rady Ministrów z 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), jak i obowiązujące teraz Rozporządzenie Rady Ministrów w 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r. Nr 257, poz. 2573), nie zaliczają parkingów dla mniej niż 300 samochodów osobowych (tu 210) do inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko. Skarżąca spółdzielnia nie może zatem skutecznie powoływać się w sprawie na przepisy dotyczące ochrony środowiska, które uzasadniałyby jej uczestnictwo na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej decyzją z [...].09.2004r. Również z przepisów samej ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, spółdzielnia nie może skutecznie wywieść swego interesu prawnego do bycia stroną postępowania zakończonego decyzją z [...].09.2004r. GS "S.Ch." w A. nie jest bowiem ani właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (o numerach geodezyjnych od [...] do [...]), ani też nie jest właścicielem wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (fakt bezsporny). Należąca do skarżącej spółdzielni nieruchomość oznaczona jako działka o numerze geodezyjnym [...] znajduje się w odległości 77 metrów od działek, dla których została wydana kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy. Nadto teren objęty decyzją położony jest od strony ulicy W.P. z wjazdem od tej ulicy, a działka należąca do skarżącej spółdzielni posiada wjazd od strony ulicy M. (dowód: niekwestionowane przez skarżącą ustalenia organów obu instancji). Charakter zabudowy działki spółdzielni i sposób jej wykorzystania (cele handlowo-produkcyjno-usługowe) nie koliduje z charakterem spornej inwestycji. W tych okolicznościach zasadne było stwierdzenie organu, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawa rozstrzygnięta decyzją z [...].09.2004r. ma bezpośredni wpływ na sferę prawną skarżącej spółdzielni i narusza jej prawem chroniony interes. Powoływanie się przez spółdzielnię na przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie jest trafne. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie na etapie ubiegania się przez inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę i nie ma przełożenia na grunt postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Inwestycja w postaci parkingu, dla której ustalone zostały warunki zabudowy decyzją odrębną od wcześniejszej decyzji z [...].12.2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci centrum handlowo-usługowego na działce o numerze geodezyjnym [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działką spółdzielni Nr [...]) była na etapie orzekania o warunkach zabudowy inwestycją niezależną i nie mogła być inaczej w tym postępowaniu postrzegana. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest bowiem zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Z faktu potraktowania przez inwestora już na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę (vide: akta administracyjne dołączone do sprawy [...]), z których Sąd dopuścił dowód), dwóch samodzielnych inwestycji jako jednej (objęcie jednym wnioskiem o pozwolenie na budowę zarówno centrum handlowo-usługowego na działce Nr [...], jak i parkingu na działkach o numerach geodezyjnych [...]-[...]) nie można wyprowadzać wniosku, iż już na etapie orzekania o warunkach zabudowy obie inwestycje stanowiły całość. Granice terenu inwestycji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy określone zostały w sposób wiążący organy we wniosku (konkretnie na kopii mapy zasadniczej terenu, dołączonej do wniosku) i w tym przypadku nie przekroczyły granic działek [...], [...], [...], [...] i [...]. Obszar oddziaływania spornej inwestycji, zważywszy na jej wpływ na środowisko, również zamknął się w granicach własnych działek inwestora. Stąd i krąg stron postępowania ograniczony został do inwestora (wnioskodawcy), właścicieli i użytkowników wieczystych działek wchodzących do terenu inwestycji oraz właścicieli i użytkowników wieczystych działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jako osób trzecich, których interesy w postępowaniu o warunki zabudowy są chronione z mocy art. 54 pkt 2 lit. "d" w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).