I SA/Wa 1682/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Jolanta Rudnicka Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...] w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2004 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku, nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz strony skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1682/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2004 roku Nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku Nr [...] stwierdzającą nabycie przez Dzielnicę-Gminę W. (obecnie Gmina W.) z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 roku, nieodpłatnie, własności nieruchomości zabudowanej, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m². Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że w dniu 26 września 1996 roku Dzielnica [...] Gminy W. wystąpiła do Wojewody [...] o nieodpłatne nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zabudowanej położonej w W. przy ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 roku odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Dzielnicę-Gminę W. własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż nie zostały spełnione przez Gminę przesłanki wynikające art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz.191 ze zm.), ponieważ w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Zakłady [...], zaś nadzór nad tym przedsiębiorstwem sprawował Minister Przemysłu. Decyzja ta została uchylona przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., Nr [...]. Komisja skierowała sprawę do ponownego rozpoznania i poleciła wyjaśnić okoliczność, na jakiej podstawie, prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwało przedsiębiorstwu państwowemu Zakłady [...]. Po rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1998 r. ponownie odmówił komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Następnie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r., Nr [...], uchyliła decyzję Wojewody [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia.2003 r. stwierdził nabycie przez Dzielnicę-Gminę W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 roku, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] m². Wojewoda stwierdził, że prawo zarządu, przysługujące Przedsiębiorstwu Państwowemu Zakłady [...], ustalono na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych Nr [...] z dnia 3 kwietnia 1960 roku i z dnia 5 grudnia 1960 roku. Dowody te, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku, nie były wystarczające do stwierdzenia prawa zarządu. W tej dacie obowiązywał przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1989 r. Nr 14 poz.74 ze zm.), zgodnie z którym, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd, na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tęgo organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Wobec tego Wojewoda przyjął, iż Zakłady [...] nie posiadały tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 roku, a zatem stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku nieruchomość ta należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji. Syndyk Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...] złożył odwołanie od w/w decyzji Wojewody [...]. Podnosił w nim, że przedsiębiorstwu przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, czego dowodem jest decyzja z dnia [...] lipca 1997 r. Nr [...] – wydana z upoważnienia Wojewody – stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Zakłady [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] w W., oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków znajdujących się na w/w gruncie. Co prawda, od tej decyzji odwołał się Urząd Dzielnicy [...] Gminy W. i odwołanie to zostało przekazane w dniu 4 sierpnia 1997 roku do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, lecz do dnia dzisiejszego nie zapadło żadne rozstrzygnięcie w tej sprawie. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się dokumenty, świadczące o prawie Zakładów [...] do nieruchomości przy ul. [...], które były znane Wojewodzie [...], jednakże nie zostały one w sposób wyczerpujący wykorzystane na potrzeby postępowania komunalizycyjnego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku. Komisja podzieliła argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji i stwierdziła, iż w tej sprawie prawo użytkowania, jak też prawo zarządu Zakładów [...] i jego poprzednika prawnego, nie zostało wykazane w myśl przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wobec tego stanęła na stanowisku, iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, dlatego też podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Syndyk Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...] wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucał jej naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: -art. 38 ust 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32 ,poz. 159 ze zm.); -art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1989 r. , Nr 14, poz.74 ze zm.), -art. 5 ust. l ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz.191 ze. zm.) W odpowiedzi na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, wnosiła o oddalenie skargi i podtrzymała argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. Organy orzekające w sprawie, nie zebrały nawet całego materiału dowodowego, gdyż w aktach administracyjnych brak jest odpisów : decyzji Wiceprezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1958 r., protokołów zdawczo-odbiorczych Nr [...] z dnia 3 kwietnia 1960 roku i z dnia 5 grudnia 1960 roku, wniosku o przekazanie nieruchomości i decyzji w sprawie przekazania nieruchomości z dnia [...] lutego 1960 r. Odpisy większości tych dokumentów, zostały złożone dopiero do akt sądowych sprawy, poprzez dołączenie ich - jako załączników - do skargi złożonej przez Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...]. Poza tym organy nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób wszechstronny, nie rozważyły dokładnie skutków prawnych wynikających z w/w dokumentów, a w szczególności nie przeanalizowały do końca , jak przekształcało się prawo skarżącego do nieruchomości – na skutek kolejno wydawanych aktów prawnych. Fakt ten ma decydujące znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, a w szczególności w/w protokoły, wniosek i decyzje, mogą wskazywać na to, że istnieją negatywne przesłanki ustawowe do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) komunalizacji z mocy prawa podlega mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego lub należące do przedsiębiorstw dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego. Zaś z art. 11 ust. 1 p. 2 w/w ustawy wynika, że składniki mienia ogólnonarodowego ( państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika niemożność komunalizowania tego typu mienia. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1997 r., sygn. akt III RN 36/97, stwierdził, iż fakt władania w dniu 27 maja 1990 roku nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwo państwowe, dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji, wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa takiej nieruchomości. Podobne stanowisko zawarł również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 1998 r., sygn. akt I S.A 1709/97: "Mienie to do dnia 27 maja 1990 roku musiało być mieniem ogólnonarodowym ( państwowym) oraz należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, bądź przedsiębiorstw państwowych, dla których organy powyższe pełniły funkcję organu założycielskiego. Zatem do nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego konieczne jest kumulatywne spełnienie wymienionych przesłanek pozytywnych i nie wystąpienie przesłanek negatywnych". Syndyk Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...] w swoich pismach powoływał się na to, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż nieruchomość przy ul. [...] na dzień 27 maja 1990 roku pozostawała we władaniu faktycznym i w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...], a wcześniej jego poprzedników prawnych. Zaś organem założycielskim Zakładów [...] był Minister Przemysłu, który z dniem 1 kwietnia 1990 r. utworzył to przedsiębiorstwo, zostało ono wpisane do Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych (za Nr [...]) prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla miasta W.. Następnie postanowieniem Sądu Rejonowego dla m-sta W. z dnia [...] kwietnia 1995 r., sygn. akt [...], ogłoszono upadłość Zakładów [...]. Wobec zaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 11 w/w ustawy, przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Syndyk podnosił także, iż zgodnie z decyzją Wiceprezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 1958 r. - Urząd Rady Ministrów przydzielił blok Nr [...] o pow. [...] m² z kompleksem budynków użytkowanych przez Ministerstwo Budownictwa przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) Ministerstwu Przemysłu Ciężkiego na cele produkcyjne Zakładu [...]. Podstawę prawną przekazania stanowił art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jednolity Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 52). Stanowił on, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art.2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie. W wyniku powyższej decyzji zawarto protokół zdawczo-odbiorczy przekazania -przejęcia nieruchomości budynkowej, gdzie stroną przekazującą było Przedsiębiorstwo [...], zaś nieruchomość tę przejął – w zarząd i użytkowanie - Przemysłowy Instytut [...]. Podstawą prawną sporządzenia protokołu był § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Następnie Minister Przemysłu Ciężkiego, działając na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji, oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67,.poz.332) zwrócił się do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. o przekazanie w zarząd i użytkowanie, Przemysłowemu Instytutowi [...] na potrzeby Zakładu [...], nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], o pow. [...] m². Po rozpatrzeniu tego wniosku, Prezydium Rady Narodowej w W. Wydział Gospodarki Terenami, decyzją z dnia [...] lutego 1960 r. Nr [...] przekazało nieodpłatnie, zgodnie z wnioskiem - a zatem w zarząd i użytkowanie - Przemysłowemu Instytutowi [...] w W. na okres czasowy do 1970 roku przedmiotową nieruchomość. W celu wykonania tej decyzji zostały sporządzone protokoły zdawczo odbiorcze Nr [...] w sprawie przekazania nieruchomości. Tak więc, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), zgodnie z dyspozycją art. 38 tej ustawy – "tereny stanowiące własność Państwa ,będące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek" - przedmiotowa nieruchomość, będąca w użytkowaniu i zarządzie Przemysłowego Instytutu [...], przeszła z mocy prawa w użytkowanie tej jednostki państwowej. Następnie weszła w życie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1989 r. , Nr 14, poz.74 ze zm.). Na mocy art. 87 ust. 1 tej ustawy – "grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek" - nieruchomość przy ul. [...] będąca w użytkowaniu Zakładów [...], przeszła w zarząd tej jednostki. Zatem, formalnie ustanowione użytkowanie przekształciło się w zarząd. Wobec takiego stanu prawnego, Syndyk Masy Upadłości Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...], podtrzymał swoje stanowisko, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz pozostawała w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego Zakłady [...], którego organem założycielskim był Minister Przemysłu. Jak już Sąd stwierdził wcześniej, organy rozpoznające niniejszą sprawę, nie przeanalizowały do końca przekształceń prawa przysługującego skarżącemu do przedmiotowej nieruchomości - na skutek kolejno wydawanych aktów prawnych. Takie postępowanie świadczy o naruszeniu dyspozycji art. 7, 77 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit .a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.