II OSK 858/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 1237/05 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na rzecz [...] Spółka z o.o. kwotę 1165 (tysiąc sto sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 1237/05, w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia, określił, że nie może być ono wykonane oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosków z dnia [...] oraz z [...]., odmówił Stowarzyszeniu [...] dopuszczenia go do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia dla [...] Sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali montażu samochodów specjalnych (zabudowa wyposażeń specjalnych) wraz z wiatami, stacją tankowania gazu i dwoma kontenerami ochrony, na działce nr [...], ark. [...], obr. G., położonych w P. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że za udziałem Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu nie przemawia interes społeczny; zwłaszcza określony w art. 7 i 12 k.p.a. W § 6 pkt 1b statutu organizacji znajduje się zapis, iż Stowarzyszenie realizuje swoje cele przez współdziałanie z organami władzy publicznej oraz innymi organizacjami ekologicznymi. Działając zgodnie z zasadą transparentności i kierując się zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. organ dopuścił Stowarzyszenie do udziału we wcześniejszych postępowaniach toczących się w sprawach z wniosku firmy [...] spółka z o.o. W toku tych postępowań stwierdzono, że działalność Stowarzyszenia sprowadzała się do składania kolejnych wniosków, mających na celu jedynie przedłużenie toku postępowania poprzez uporczywe i nieuzasadnione podważenie prawidłowości rozstrzygnięć organów publicznych. Zażalenia Stowarzyszenia na postanowienia organów uzgadniających, nie spowodowały uchylenia tych postanowień. Zdaniem organu działania Stowarzyszenia stoją w sprzeczności z zapisem Statutu, w którym Stowarzyszenie jako jeden z celów działania określiło współdziałanie z organami władzy publicznej w sprawach ekologicznych. Nadto brak zasadności dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzji z dnia [...], wskazując, że postępowanie Stowarzyszenia nosi znamiona działalności małych, lokalnych organizacji społecznych, których jedynym dążeniem jest wywieranie presji na inwestorów poprzez odwlekanie terminów ostatecznych rozstrzygnięć w postępowaniach. W zażaleniu od powyższego postanowienia Stowarzyszenie [...] zarzuciło organowi I instancji obrazę przepisu art. 33 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. W myśl tego przepisu organizacje ekologiczne, które powołując się na miejsce swego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Ze statutu Stowarzyszenia wynika jednoznacznie, iż przedmiotem jego działania jest ochrona środowiska, a miejscem działania – miasto P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wskazało, że Stowarzyszenie [...] występuje we wszystkich sprawach związanych z działalnością inwestycyjną [...] Sp. z o.o., zaś jego działania i zgłaszane wnioski wskazują wyłącznie na zamiar przedłużania wszystkich tych postępowań. Poza tym Stowarzyszenie nie jest władne do wypowiadania się w sprawach uzgodnień specjalistycznych (komunikacyjnych, sanitarnych, a także zawiązanych z wyłączaniem gruntów z produkcji rolnej). Kolegium stwierdziło również, iż wprawdzie nie kwestionuje interesu osób trzecich w procesie inwestycyjnym, w tym prawa do zgłaszania problemów natury, estetycznej, to art. 7 k.p.a. nakazuje jednak uwzględniać przede wszystkim interes inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 1237/05, uznał, że wniesienie skargi przez Stowarzyszenie [...] na powyższe postanowienie okazało się słuszne, jakkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jak wynika z treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Jedną z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., będących podstawą do stwierdzenia nieważności jest wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 pkt 2 przepisu). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak podpisu przewodniczącego składu orzekającego Kolegium – W. S. pod jego uzasadnieniem. Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie, jako postanowienie, na które przysługiwała skarga do sądu administracyjnego (art. 3 ust. 2 pkt 2 p.p.s.a.) winno – w myśl art. 124 § 2 k.p.a. – zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie tegoż postanowienia stanowiące jego immanentną część winno zatem zostać podpisane przez całość składu orzekającego. Tym samym brak podpisu przewodniczącego składu orzekającego pod uzasadnieniem postanowienia stanowi rażące naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła Spółka [...] Sp. z o.o., będąca uczestnikiem postępowania, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na jego nieważność, na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu znajdującego się w posiadaniu [...] Sp. z o.o. – oryginału zaskarżonego aktu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, a to: – art. 125 § 1 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i w jej wyniku uznanie, że stronie doręcza się jedynie odpis postanowienia natomiast jedyny oryginał pozostaje w aktach sprawy, – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. przez błędną wykładnię i w wyniku jej uznanie, że wada jednego z egzemplarzy postanowienia polegająca na braku na danym egzemplarzu wszystkich wymaganych prawem podpisów członków organu kolegialnego skutkuje nieważnością całego aktu administracyjnego wyrażonego w tym danym egzemplarzu tego aktu niezależnie od tego, czy istnieją inne egzemplarze tego samego aktu administracyjnego nie obarczone tą wadą; 2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: – art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – poprzez brak jego zastosowania celem stwierdzenia, czy rzeczywiście zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., – art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – poprzez brak jego zastosowania w sytuacji powstania istotnych wątpliwości, czy oryginał zaskarżonego aktu zawiera wszelkie wymagane prawem elementy przy uwzględnieniu okoliczności, iż zgodnie z art. 125 § 1 k.p.a. postanowienie podlega doręczeniu stronie, a zatem oryginał postanowienia może i powinien znajdować się w posiadaniu strony, a akta sprawy potwierdzają, że oryginał aktu został doręczony stronie, – art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. – poprzez zamknięcie rozprawy i uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, mimo braku dokonania takiego wyjaśnienia w sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości co do ważności zaskarżonego postanowienia przy uwzględnieniu okoliczności, iż z przepisów prawa (art. 125 § 1 k.p.a.) oraz akt sprawy wynika, że oryginał zaskarżonego postanowienia znajduje się lub przynajmniej może znajdować się w posiadaniu strony postępowania administracyjnego, – art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 i art. 7 i art. 3 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. – poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku ustalenia w granicach przedmiotowej sprawy, czy rzeczywiście zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. w sytuacji w której wadą zaskarżonego aktu, tj. brakiem podpisu przewodniczącego Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięty jest jedynie jeden egzemplarz tego aktu znajdujący się w posiadaniu organu administracji, ze szczególnym uwzględnieniem egzemplarza otrzymanego przez jedyną stronę postępowania administracyjnego – [...] sp. z o.o., będącą wnioskodawcą w przedmiotowym postępowaniu, – art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie kontroli prawidłowości działań administracji w zakresie oceny prawidłowości odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, – art. 135 i art. 3 § 1 w związku z art. 153 i art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków zmierzających do końcowego załatwienia sprawy, to jest poprzez brak wydania wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że zarzucane przez sąd naruszenie przepisów kpa pozostało bez wpływu na wynik sprawy, albowiem postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaną decyzją ostateczną a Stowarzyszenie niedopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym jedynie na prawach strony nie może inicjować samodzielnie postępowań mających na celu wzruszenie tej decyzji, – art. 135 i art. 3 § 1 w związku z art. 153 i art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków zmierzających do końcowego załatwienia sprawy, w tym także brak zawarcia w uzasadnieniu oceny prawnej a przede wszystkim wskazań dotyczących prawidłowości dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, – art. 7 w związku z art. 3 § 1 i art. 153 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowania w sytuacji, w której wiadomo, iż (także przed tym samym sądem) toczą się inne postępowania sądowoadministracyjne dotyczące tej samej sprawy administracyjnej i każdy ze składów nie będąc związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.) zobowiązany jest do szybkiego załatwienia sprawy oraz podjęcia działań zgodnie z art. 135 p.p.s.a., – art. 111 p.p.s.a. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez brak połączenia spraw toczących się w tym samym sądzie, w sytuacji, gdy inna skarga dotycząca tej samej sprawy administracyjnej została później (30 listopada 2005 r.) złożona w tym samym sądzie. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto zarzuty przedstawione powyżej odnosząc się do każdego z nich. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła między innymi, że Sąd oparł swój wyrok jedynie na analizie egzemplarza zaskarżonego postanowienia znajdującego się w aktach. Z tej przyczyny można przyjąć, że u podstaw takiej analizy leżało pierwotne uznanie, że egzemplarz znajdujący się w aktach sprawy jest jedynym oryginałem a stronom doręcza się wypisy. Biorąc pod uwagę treść art. 125 § 1 k.p.a. sąd dokonał zatem takiej wykładni, że artykuł 125 § 1 k.p.a. stanowi o doręczeniu postanowienia w formie odpisu, zaś samo brzmienie art. 125 § 1 k.p.a. jest na tyle wyraźne, że nie powinno pozostawiać żadnych wątpliwości, że przedmiotem doręczenia jest sam akt postanowienie, a nie jego odpis. Zdaniem Spółki wadliwość formalna jednego z egzemplarzy danego aktu powodować może co najwyżej skutek polegający na tym, że strona, która otrzymała dany egzemplarz może podnosić zarzuty związane z brakiem doręczenia jej danego aktu, tj. iż otrzymała coś co nie jest np decyzją administracyjną lub postanowieniem albo, że to co otrzymała może być co najwyżej odpisem, stwierdzenie nieważności postanowienia z przyczyn formalnych wymaga zatem zbadania wszystkich egzemplarzy tego aktu, a co za tym idzie wymaga przeprowadzenia dowodów z pozostałych egzemplarzy danego postanowienia, zaś brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów może mieć wpływ, a w niniejszej sprawie miał, na wynik postępowania. W skardze kasacyjnej wskazano także, że Sąd I instancji miał świadomość, że w przedmiotowej sprawie toczą się inne postępowania, a przynajmniej miał świadomość o istnieniu jeszcze jednego postępowania a toczącego się przed tym samym Sądem. Potwierdzeniem tego twierdzenia są odręczne dopiski na aktach wskazujące, że akta administracyjne są wspólne i obie sprawy się łączą. Mimo tej wiedzy Sąd I instancji nie podjął żadnych działań, jakie wynikałyby z należytego stosowania art. 7, art. 3 § 1 i art. 135 i możliwości jaką daje art. 111 p.p.s.a. Orzekanie przez ten sam sąd w dwóch powiązanych ze sobą sprawach sądowoadministracyjnych toczących się w ramach tej samej sprawy administracyjnej prowadzić musi wobec treści art. 134 i art. 135 p.p.s.a. do istotnego ryzyka powstania rozbieżności ustaleń w obu sprawach. Właśnie takiej sytuacji ma przeciwdziałać art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Brak podjęcia tych działań mógł mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem w dotyczącym tej samej sprawy równoległym postępowaniu Sąd pominął kwestię braku legitymacji Stowarzyszenia w części postępowania objętej skargą w tej drugiej sprawie, mimo, że kwestia braku legitymacji Stowarzyszenia przedstawia się identycznie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Stowarzyszenie [...] wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, podnosząc w obszernym uzasadnieniu, iż zarzuty uczestnika postępowania są niezasadne. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano na zaistniałą, zdaniem Stowarzyszenia, zmianę stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki wyczerpująco podaje § 2 art. 183 p.p.s.a., lecz wystąpienia żadnej z nich nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Za niezasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej o nieważności postępowania z tej przyczyny, że równocześnie toczyły się dwa postępowania sądowoadministracyjne ściśle z sobą powiązane, co miałoby wyczerpywać przepis art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Jak wynika z załączonego do skargi kasacyjnej wykazu graficznego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dotyczącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali montażowej samochodów specjalnych, wydane zostały dwa postanowienia incydentalne. Jedno dotyczyło odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P., będącego przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej, drugie postanowienie dotyczyło odmowy zawieszenia postępowania w tej sprawie. Jak z powyższego wynika postanowienia te dotyczyły równych kwestii incydentalnych, rozstrzyganych w toku postępowania głównego odnoszącego się do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W żadnym razie nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było postanowienie odwoławcze Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, wyżej opisanym, Stowarzyszeniu "[...]" z siedzibą w P. Zasadnie Sąd ten podkreślił, że postanowienie organu kolegialnego winno być podpisane przez wszystkich członków składu orzekającego. W odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wymóg ten wynika z regulacji prawnej art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżanego postanowienia z tego względu, że pod uzasadnieniem brak było podpisu przewodniczącego składu orzekającego. W ocenie Sądu stanowiło to rażące naruszenie prawa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. Brak podpisu powyższego Sąd stwierdził na egzemplarzu postanowienia znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, który według Sądu jest oryginałem postanowienia. Zgodnie z art. 125 § 3 k.p.a. "postanowienie", które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, doręcza się stronie wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi... Brzmienie powyższego przepisu oznacza, że stronie doręcza się oryginał postanowienia a nie odpis bądź kopię. Także innym uczestnikom postępowania będącym adresatami postanowienia doręcza się oryginał postanowienia – zgodnie z treścią wskazanego przepisu art. 125 § 3 k.p.a. Wymogu takiego nie stosuje się do egzemplarza postanowienia pozostającego w aktach administracyjnych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strona wnosząca skargę kasacyjną poparła swój zarzut okazując doręczony jej oryginał postanowienia zaskarżonego, który posiadał zgodnie z omówionymi wymogami prawnymi wszystkie podpisy osób uczestniczących w wydaniu tegoż postanowienia. Za zasadny zatem należy uznać zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 125 § 3 k.p.a. przez niezasadne stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia. Rzeczą Sądu pierwszej instancji było dokonanie kontroli w trybie art. 106 § 3 k.p.a. czy doręczone stronom i uczestnikom postępowania "postanowienia" zawierają wymagane prawem podpisy. Słuszność powyższego zarzutu stanowi podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżanego wyroku. Natomiast co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 134 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił ich usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić trzeba, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego było tylko postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – jako organu odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta miasta P. o odmowie dopuszczenia organizacji ekologicznej "[...]" do udziału w postępowaniu administracyjnym. Tylko więc to postanowienie podlegało ocenie Sądu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem. Sąd pierwszej instancji dokonuje bowiem kontroli zaskarżonego aktu, mając na uwadze materiał faktyczny i dowodowy sprawy zebrany przez organy administracji w postępowaniu w obu instancjach (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu przed sądem pierwszej instancji dopuszczalne jest tylko przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Jak wyżej zaznaczono w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji winien tylko wyjaśnić okoliczność, czy postanowienia doręczane stronom spełniają wymogi prawidłowego podpisu przez wszystkich członków orzekających. Niezasadne jest stanowisko strony skarżącej jakoby Sąd rozpoznając przedmiotową skargę w trybie art. 134 p.p.s.a. mógł dokonywać własnych dodatkowych ustaleń w zakresie innych orzeczeń organu, które mogły zapaść w tym postępowaniu, po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi tylko, iż rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, granice sprawy wyznacza jednak skarga złożona na wydany w danej sprawie akt. Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a.