II SA/Łd 1042/06

Dnia 6 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A.L. od decyzji wydanej przez Starostę [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...], Nr [...] o pozwoleniu na budowę stacji paliw w W., gmina T., działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 32 ust. 4 w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż na skutek wznowienia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw w W., Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...]. Postępowanie odwoławcze wszczęte przez A.L. od powyższej decyzji Wojewoda [...] umorzył decyzją z dnia [...]. Decyzja ta została jednak uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2005 r. z uwagi na "hipotetyczne zagrożenie naruszenia interesów materialno – prawnych A.L.". Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] wskazał, iż ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, powołał się na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym opartym na normach administracyjnego prawa materialnego. Z tego wywodzi konieczność istnienia normy, z której dla danego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki. Organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stronami są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). Zdaniem organu kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony ma pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, wynikające z przepisu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Należy przez nie rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego (a nie w otoczeniu terenu inwestycji, na której znajduje się obiekt) na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem samo sąsiedztwo nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja nie przesądza o przymiocie strony podmiotu, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. W świetle powyższych unormowań to właśnie do organu prowadzącego postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę należy właściwe ustalenie kręgu stron danego postępowania. Dalej organ odwoławczy powołał się na to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. wskazał, iż w zależności od charakteru inwestycji krąg osób mających atrybut strony postępowania może przysługiwać właścicielom sąsiednich działek jeśli zamierzenie inwestycyjne ma wpływ na prawnie chronione interesy tych osób. Krąg owych osób określa zakres oddziaływania prowadzonych prac i rodzaj oraz charakter uciążliwości z nim związanych. Organ wskazał, iż w sprawie, na etapie projektu budowlanego i postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, sporządzono "Raport oddziaływania na środowisko", z którego wynika, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza teren inwestycji. Z uwagi na fakt, że stacja paliw została już zrealizowana i oddana do użytku w trakcie jej funkcjonowania wykonano kolejną analizę zasięgu oddziaływania działającej stacji. Również z niej wynika, że oddziaływanie to ogranicza się do terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny, a eksploatacja nie ogranicza prawa innych właścicieli gruntów do ich użytkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ten faktyczny, a nie hipotetyczny stan potwierdził zdaniem organu odwoławczego słuszność oceny oddziaływania stacji dokonanej na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tak więc projektowana, a później zrealizowana stacja paliw nie powoduje ograniczeń ani też uciążliwości w korzystaniu z działek sąsiednich, bowiem wyznaczona na podstawie przepisów odrębnych strefa ich oddziaływania nie wykracza poza granicę terenu inwestycji. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż wobec faktu, że oddziaływanie nie wykracza poza teren inwestycji, właściciele sąsiednich działek nie mogą być uznani za strony postępowania. W ocenie organu A.L. nie wykazał jakiegokolwiek interesu prawnego, nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi dla siebie przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Dlatego też postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek jego odwołania umorzono. W dniu 9 listopada 2006 r. A.L. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu podniósł, że organ administracji publicznej był zobligowany do wznowienia postępowania w trybie art. 145 i nast. k.p.a. oraz przeprowadzenia postępowania od początku, z zachowaniem praw skarżącego, jako strony. Odmawiając przyznania mu przymiotu strony i umarzając postępowanie w sprawie Wojewoda [...] nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2005 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] uznał ją za niezasadną i wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartymi w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne biorąc pod uwagę zawartą w nim wykładnię interesu prawnego. W jego wyniku doszedł do przekonania, że inwestycja nie ma wpływu na nieruchomości sąsiednie. Takiego wpływu w ocenie organu nie wykazał również skarżący składając liczne wnioski dowodowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji rażących naruszeń prawa powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności (art. 145 par. 2 p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne jest po raz kolejny poddane ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów legalności działań organów administracji. Poprzednie postępowanie zakończyło się wydaniem przez organ odwoławczy decyzji Nr [...], z dnia [...] umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte przez skarżącego na skutek wydania przez Starostę [...] – po uprzednim wznowieniu postępowania – decyzji Nr [...] w dniu [...] odmawiającej uchylenia decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...], znak: [...], wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Konkludując należy zatem wskazać, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowo – administracyjnym jest ponownie decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę – w następstwie uchylenia jego poprzedniej decyzji przez sąd administracyjny – ponownie doszedł do przekonania, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Powyższe rozstrzygnięcie organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z wydanym w toku tegoż postępowania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2005 roku w sprawie sygn. akt II S.A./Łd 873/05, a w szczególności nie uwzględnia ono motywów, które legły u podstaw tego wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po uchyleniu jego wcześniejszej decyzji przez sąd, nie wziął w ogóle pod uwagę motywów, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, zawartych przez ten sąd w uzasadnieniu wydanego wyroku. W wyrażonej ocenie prawnej sąd administracyjny przytoczył regulacje prawne odnoszące się do pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazał również na poglądy prawne wyrażane w tym zakresie przez judykaturę Konkludując powyższe rozważania jednoznacznie wskazał, iż: "w tym stanie rzeczy zasadny jest wniosek, iż A.L. miał prawo brać udział w przedmiotowym postępowaniu, celem ochrony własnego interesu prawnego wynikającego z przysługującego mu prawa własności." (vide: str. 6 uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 15 listopada 2005 roku w sprawie sygn. akt II S.A./Łd 873/05) Powyższe stwierdzenie jednoznacznie wskazuje, iż skarżący winien być uznany w toku prowadzonego postępowania administracyjnego za stronę. Wyrażona w tym zakresie ocena prawna, jako wynikająca z prawomocnego wyroku jest wiążąca dla sądu w toku niniejszego postępowania i byłą wiążąca dla organu odwoławczego. Tym samym nie istniała jakakolwiek podstawa do tego aby organ ten prowadził dalsze ustalenia, z których wyprowadzałby wnioski sprzeczne z oceną prawną wyrażoną wcześniej przez sąd administracyjny. Takie działania – jako pozostające w oczywistej sprzeczności z treścią przywołanego powyżej przepisu art. 153 p.p.s.a. nie mogą spotkać się z akceptacją ze strony sądu. Jeśli organ administracji nie zgadza się z oceną prawną wyrażoną przez sąd w uzasadnieniu wydanego orzeczenia uprawniony jest do tego aby kwestionować orzeczenie sądu w toku instancji. Skoro jednak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 15 listopada 2005 roku w sprawie sygn. akt II S.A./Łd 873/05 nie był kwestionowany przez strony, w następstwie czego stał się prawomocny, to winien on wiązać organy zarówno na podstawie przepisu art. 170 p.p.s.a., jak i art. 153 p.p.s.a.. Z tego też względu zignorowanie przez organ odwoławczy oceny prawnej wyrażonej przez sąd w powyższym orzeczeniu musi być oceniane jako naruszenie prawa o charakterze rażącym. Z tego rodzaju naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia zawsze wówczas gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy lecz prowadzi do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 745 – 746). W sytuacji gdy sposób i zakres związania organu administracji oceną prawną wyrażoną przez sąd jest w sposób oczywisty uregulowany w prawie, a nadto gdy wyrażona przez sąd w prawomocnym orzeczeniu ocena prawna jednoznacznie wskazuje na to, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu przed organem administracji, to wydawanie w toku tego postępowania rozstrzygnięć kwestionujących przymiot tejże strony uznać wypada za rażące naruszenie prawa. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 2 p.p.s.a., w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze zbędne stało się rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja nie podlega wykonalności (art. 152 p.p.s.a.).