II OSK 1024/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 804/06 w sprawie ze skargi H. S. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 804/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. S. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim, po kontroli nieruchomości skarżącej, która wykazała, że obiekt położony w B. przy ul. [...]j na działce o numerze ewid. [...] jest użytkowany jako sklep i warsztat naprawy samochodów mimo braku stosownego pozwolenia, orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej w kwocie 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku z przeznaczeniem na warsztat o trzech stanowiskach oraz sklep sprzedaży części zamiennych, zgodnie z dyspozycją art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W odwołaniu, skarżąca wskazała, że ostatnią kontrolę w związku ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania przeprowadził Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Białymstoku w dniu 10 maja 2006 r. i skarżąca po otrzymaniu protokołu z tejże kontroli wystąpiła w dniu 11 maja 2006 r. o pozwolenie na użytkowanie. Zakwestionowano, jakoby obiekt był już użytkowany zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z projektu zamiennego. Na koniec skarżąca stwierdziła iż nie posiada działki o numerze [...]. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] zatwierdzony został projekt budowlany zamienny inwestycji zrealizowanej na w/w działce o nr ewid. [...] przy ulicy [...] w B., a skarżąca została zobowiązana do uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Organ drugiej instancji przeprowadził 8 czerwca 2006 r. uzupełniający dowód z kontroli, w którym stwierdzono użytkowanie spornego obiektu budowlanego zarówno sklepu jak i warsztatu, po czym postanowieniem z dna [...] czerwca 2006 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego, określając działkę numerem ewid. [...]. W skardze z 11 lipca 2006 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, H. S. podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez rozpatrzenie wyłącznie bezpośrednich przesłanek związanych z użytkowaniem przez skarżącą budynku z przeznaczeniem na warsztat i sklep z pominięciem uchybienia przez organ przepisom art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieinformowanie strony o treści art. 55 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu, skarżąca podniosła, że gdyby organ nadzoru budowlanego wymierzył jej karę bezpośrednio po kontroli przeprowadzonej 22 kwietnia 2005 r., to kara wyniosłaby jedynie 5 000 zł, zważywszy na kategorię budynku gospodarczego i wynoszący "1" współczynnik "k" dla takiej kategorii obiektu. Maksymalnie, wówczas wymieniona sankcja finansowa wyniosłaby 10 000 zł, tj. 5 000 zł tytułem kary pieniężnej wymierzonej przy zastosowaniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i 5 000 zł tytułem grzywny, wymierzonej w oparciu o obowiązujący wówczas art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego. Wdrożenie procedury legalizującej odstępstwa od warunków pierwotnego pozwolenia na budowę, utwierdziło skarżącą w przekonaniu, iż nie dotkną jej żadne dalsze konsekwencje poza koniecznością sporządzenia projektu zamiennego. Brak informacji organu o niemożności użytkowania obiektu stanowił naruszenie art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Takie postępowanie organu spowodowało, że skarżąca znalazła się w sytuacji zasadniczo gorszej, niż przed spełnieniem obowiązków związanych z projektem zamiennym. Ponieważ skarżąca stosowała się do wszystkich decyzji wydanych w sprawie przez organ pierwszej instancji i dodatkowo nie była informowana o skutkach użytkowania budynku bez pozwolenia, nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działaniem swym rażąco naruszył zasady wyrażone w art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. S., uznając, że nałożenie kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego nastąpiło bez naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd pierwszej instancji uznał, że użytkowanie przez skarżącą spornego obiektu budowlanego od początku było samowolne i jako takie kwalifikowało się już w dacie pierwotnej kontroli do wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w treści obowiązującej w dacie kontroli, tj. 22 kwietnia 2005 r. Wówczas ujawniono, że skarżąca w trakcie realizacji budynku gospodarczego odstąpiła od warunków tego pozwolenia, zwiększając wymiary budynku oraz zmieniając jego funkcję poprzez wybudowanie obiektu z przeznaczeniem w części na sklep z artykułami motoryzacyjnymi, a w części na warsztat samochodowy. Nadto, w trakcie pierwotnych oględzin stwierdzono, że obiekt funkcjonuje już jako sklep i warsztat, mimo iż skarżąca nie zawiadomiła starosty o zakończeniu budowy. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącej dotyczącego wysokości kary i uznał, że jej wysokość nie mogłaby się różnic od kary nałożonej zaskarżonym postanowieniem, albowiem budynek już wtedy był użytkowany jako obiekt handlowo-usługowy, a nie jako budynek gospodarczy. Stan samowolnego użytkowania spornego budynku przez skarżącą został stwierdzony - podkreślił Sąd - również w dacie kolejnej kontroli przeprowadzonej w maju 2006 r., przy czym w tej dacie skarżąca już była zobowiązana do uzyskania decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu, albowiem z momentem zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego (co nastąpiło decyzją z dnia [...] lutego 2006 r.), na skarżącą nałożony został wynikający z art. 51 ust. 4 w zw. z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z odpowiedzialności za przystąpienie do użytkowania obiektu, na początku bez stosownego zawiadomienia o zakończeniu budowy, a na końcu bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie zwalnia skarżącej powoływanie się na brak orzeczenia o wstrzymaniu użytkowania budynku. Organ nadzoru budowlanego nie miał bowiem w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy podstawy prawnej do orzekania o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego swobody decyzyjnej. Stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, obliguje organ do wymierzenia kary pieniężnej, której wysokość stanowi iloczyn współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) i 10-krotnej stawki opłaty (s), zgodnie z art. 57 ust. 7 zdanie drugie w połączeniu z treścią art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia w sprawie przez organ art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Kategoryzm przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i automatyzm w stosowaniu sankcji nim przewidzianej, nie dawał bowiem organowi możliwości udzielenia wskazówki, która pozwoliłaby skarżącej uniknąć kary. Stwierdzenie naruszenia przez skarżącą przepisu obligowało do wymierzenia sankcji pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 marca 2007 r. wniosła H. S. reprezentowana przez pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ich pominięcie i oparcie rozstrzygnięcia na założeniu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim władny był określić kategorię budynku, użytkowanego przez skarżącą w sposób odmienny, aniżeli to wynikało z pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. wydanego przez Starostę Bielskiego, w którym budynek ten sklasyfikowany został jako budynek gospodarczy i zaliczony do kat. III, podczas gdy kompetencje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ograniczały się do stwierdzenia ewentualnych istotnych bądź nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego w/w pozwoleniem na budowę projektu budowlanego i wszczęcia stosownej procedury legalizacyjnej; załącznika nr 3 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.) poprzez jego pominięcie i przyjęcie, iż o kategorii obiektu budowlanego decyduje sposób jego użytkowania, podczas, gdy kategoria obiektu jest cechą normatywną, wynikającą z cech formalnych, przypisanych obiektowi i jest ściśle związana ze sposobem określenia kategorii budynku w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym; art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz w zw. z załącznikiem do Prawa budowlanego określającego kategorie obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż: a) w dacie pierwszej kontroli, tj. w dniu 22 kwietnia 2005 r. obiekt budowlany użytkowany przez skarżącą należał do kategorii XVII, podczas, gdy formalnie obiekt ten był budynkiem gospodarczym należącym do kategorii III, b) kara, jaką w dacie pierwszej kontroli organ winien był nałożyć na skarżącą przy zastosowaniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, powinna wynosić 75 000 zł, podczas gdy w istocie kara ta wyniosłaby 5 000 zł. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania, tj. art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieinformowanie skarżącej o treści art. 55 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, którego uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i postanowienia Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], wymierzające skarżącej karę w kwocie 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Złożono także wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca nie kwestionowała, iż w dacie kontroli tj. 22 kwietnia 2005 r. użytkowała należący do niej budynek bez dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy. Zakwestionowane zostało natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż sposób użytkowania obiektu jako "handlowo- usługowego" zaliczanego do kategorii XVII, przesądza o wysokości wymierzonej kary, podczas gdy użytkowany przez skarżącą obiekt był budynkiem gospodarczym, zaliczanym do kategorii III. O kategorii obiektu decyduje projekt i wydana w oparciu o tenże projekt decyzja o pozwoleniu na budowę. Gdyby w dacie pierwszej kontroli nałożona została kara pieniężna, wyniosłaby 5 000 zł, a poza tym, skarżąca wiedziałaby wtedy, iż jakiekolwiek użytkowanie obiektu budowlanego wymaga spełnienie warunków formalnych. Wówczas, pomimo kategoryzmu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, organ nie ukarał jej w żaden sposób, ani nie poinformował o skutkach dalszego użytkowania obiektu bez zezwolenia, stosownie do art. 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby organ udzielił informacji o treści art. 55 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego, skarżąca zaprzestałaby użytkowania budynku i w trakcie kolejnej kontroli organu nie byłoby podstaw do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, tym bardziej, że po kontroli wszczęta została procedura legalizacyjna i nakazano sporządzenie projektu zamiennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niewątpliwe w sprawie jest, iż skarżąca przystąpiła do samowolnego użytkowania przedmiotowego obiektu, czego sama nie kwestionuje. Istotne dla sprawy jest także to, że w związku z dokonanymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w sprawie została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim ostateczna decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego zrealizowanego budynku, nakładająca jednocześnie na inwestorkę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku już nie gospodarczego (kategoria III) a handlowo-usługowego (kategoria XVII). Mimo to inwestorka nie powstrzymała się od użytkowania przedmiotowego obiektu do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie czyniąc tego, a zatem samowolnie użytkując obiekt handlowo-usługowy inwestorka dopuściła się obrazy art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zasadnym czyniąc zastosowanie w sprawie przepisu art. 57 ust. 7 tej ustawy z wyliczeniem wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu, właściwej obiektowi handlowo-usługowego, w sytuacji gdy obiekt ten od początku był użytkowany jako handlowo-usługowy. Świadczą o tym zarówno niebudzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenia kontroli (oględzin) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku Podlaskim z dnia 22 kwietnia 2005 r. jak i charakter budynku zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z 1999 r. Co do zaś podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, obliczanej według kategorii budynku handlowo-usługowego a nie gospodarczego, to trzeba zauważyć, że w dacie rozstrzygania w sprawie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku ([...] czerwca 2006 r.) inwestorka nielegalnie użytkowała obiekt handlowo-usługowy, jako że taki charakter obiektu wynikał już nie tylko z faktycznego użytkowania, potwierdzonego protokołem kontroli z dnia 8 czerwca 2006 r., ale przede wszystkim przywołanej wyżej decyzji z [...] lutego 2006 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego dla przedmiotowego obiektu jako budynku handlowo-usługowego. Jeżeli tak to zasadnie Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu powinna być wyliczona od budynku handlowo-usługowego, a nie gospodarczego. W tej sytuacji na znaczeniu tracą podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takich to okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).