IV SA/Wa 2210/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2006 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Prezydent miasta W. decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 2006 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na przychodnię NZOZ Kliniki Medycznej (...), przewidzianej do realizacji w W., przy ul. (...), na działce o nr ew. (...) w obrębie (...). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) września 2006 r. nr (...) - po rozpatrzeniu odwołania T. S. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm. ) utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż analiza treści zaskarżonej decyzji, akt postępowania poprzedzającego jej wydanie, ze szczególnym uwzględnieniem analizy sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji, przeprowadzonej w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ) oraz art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie daje podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż nie podziela zarzutu skarżącego, jakoby realizacja planowanej inwestycji nie miała służyć zobiektywizowanym potrzebom lokalnych społeczności. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się, bowiem na równi z interesem społeczności lokalnej, potrzeby ogółu społeczeństwa, a realizacja przychodni, z usług której korzystać ma nie tylko społeczność lokalna, z całą pewnością uwzględnia zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa, a tym samym nie narusza dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wyjaśnił również, iż wbrew stanowisku skarżącego wyrażonemu w odwołaniu, kwestia braku ostatecznego rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania sprawy parkingu dla pacjentów planowanej przychodni nie może wpłynąć na wynik niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) parkingi nie wchodzą w skład pojęcia "uzbrojenia terenu", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 tego artykułu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2006 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. S., który wniósł o uchylenie lub ewentualnie o unieważnienie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 8 i 9 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego przez nieuwzględnienie w prowadzonym postępowaniu zasad wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 w/w ustawy. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, iż w zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się przez organ wydający przedmiotową decyzję do "formalnoprawnych skutków oceny podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia zasad wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał on, iż warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zawarcie umowy gwarantującej wykonanie uzbrojenia terenu. W skład pojęcia "uzbrojenie terenu" wchodzą zdaniem skarżącego również parkingi, w związku z tym w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powinna być zawarta umowa dzierżawy terenu, na którym przewidziano miejsca postojowe dla pacjentów, a taka umowa nie została zawarta w odpowiednim czasie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreślił również, iż argumentacja podniesiona przez skarżącego w skardze stanowi jedynie próbę polemiki ze stanowiskiem organu, opartym na dogłębnej analizie całości zebranego w toku sprawy materiału dowodowego oraz stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania przedmiotowej decyzji. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, iż wbrew stanowisku skarżącego szczegółowo ustosunkowało się do podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów. Uczestnicy postępowania B. R. i K. R. w odpowiedzi na skargę również wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 /, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i kontrolę tę sprawują pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tutaj o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /. Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. / ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawę materialno-prawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m. in. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu: 1. teren ma dostęp do drogi publicznej; 2. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 3. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 2. decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi. Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu ( art. 54 pkt 2 ), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji określone w punktach od 1 do 3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Dz. U. Nr 164, poz. 1588 /. Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji o warunkach zabudowy, działając stosownie do § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołane rozporządzenie definiuje pojęcie obszaru analizowanego w § 2 pkt 4 jako teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanej do postępowania dotyczącego wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy / art. 64 w/w ustawy /, objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania pozwala na stwierdzenie, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z regulacji art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szczegółowej analizie należy poddać pkt 3 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na to, że skarżący zarzucił jego naruszenie w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenie budowlanego. Definicja pojęcia "uzbrojenie terenu" na potrzeby ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została określona w art. 2 pkt 13 tej ustawy, zgodnie z którym przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /1. jed. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. /, do którego odwołuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 definiuje "uzbrojenie terenu" jako urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to będą nimi urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Wobec powyższego nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winien był uwzględnić i zabezpieczyć miejsca parkingowe w trybie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Parking, czy też miejsca parkingowe nie mieszczą się w granicach pojęcia "uzbrojenie terenu", tak więc nie ma do nich zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć należy, że w decyzji o warunkach zabudowy uzależniono dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji od uprzedniego zapewnienia możliwości urządzenia parkingu na jednej z sąsiednich działek. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie będą jednak przedmiotem postępowania na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 a w szczególności pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stwierdzić, że zgodnie z doktryną, wymienione w art. 1 ust. 2 wymagania, stanowią zbiór wartości, które w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny być uwzględniane i brane pod szczególną ochronę. Jedną z wartości, które powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są "potrzeby interesu publicznego". Z pewnością termin "potrzeby interesu publicznego", mimo jego definicji w art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako uogólnionego celu dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym, jest tzw. terminem prawnym nieostrym, a więc takim, którego treść jest odczytywana przez pryzmat konkretnego przypadku. Biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na przychodnię NZOZ Kliniki Medycznej (...) obiektywnie należy stwierdzić, że planowana inwestycja nie narusza wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przychodnia medyczna zawsze będzie realizowała potrzeby ogółu społeczeństwa. Natomiast w żaden sposób nie może być dla organu podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu fakt, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje już inna przychodnia medyczna, nawet o tej samej specjalności. Wykraczałoby to poza uprawnienia organu i faktycznie ingerowałoby w rynek usług medycznych, a przecież rolą organu nie jest ocena zasadności realizacji planowanej inwestycji. Organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma uwzględniać wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast nie oznacza to, że każda z tych wartości podlega szczegółowej analizie w toku tego postępowania. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego naruszenia w toku postępowania administracyjnego zasad art. 8 i 9 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / orzekł jak w sentencji.