VI SA/Wa 1877/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia Andrzej Czarnecki Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2007 r. sprawy ze skargi D.D. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2006 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów 1) stwierdza nieważność uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2006 r. (bez numeru) w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; 2) oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej Prezydium NRA) utrzymało mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. (dalej ORA) z dnia [...] marca 2006 r. odmawiającą wpisania D.D. na listę adwokatów. Uchwały obydwu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne : D.D. zwróciła się wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. o wpisanie jej na listę adwokatów. Z życiorysu i wypełnionej ankiety personalnej wynikało, że odbyła aplikację sędziowską w Sądzie Okręgowym [...]. i we wrześniu 1999 r. złożyła egzamin sędziowski z wynikiem dostatecznym, a następnie w latach 2001-2002 pracowała w ZUS [...]. jako referent do spraw prawnych, a od 2002 r. prowadzi własną działalność gospodarczą w zakresie usług PR. Uchwałą z dnia [...] października 2005 r. ORA w [...]. nie uwzględniła wniosku wobec niekorzystnej oceny rozmowy kwalifikacyjnej, zaś Prezydium NRA w wyniku odwołania strony w dniu 10 stycznia 2006 r. uchyliło zaskarżoną uchwałę i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, iż przeprowadzona rozmowa winna znaleźć swoje odbicie w postaci protokołu pozwalającego na weryfikację przebiegu tej rozmowy w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznając sprawę ponownie ORA w [...]. uchwałą z dnia [...] marca 2006 r. nie uwzględniło wniosku zainteresowanej o wpis na listę adwokatów. Mając na uwadze negatywny przebieg rozmowy kwalifikacyjnej ORA uznała, iż zainteresowana nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Uchwałę tę zaskarżyła p. D.D., kwestionując błędną ocenę jej przydatności do zawodu oraz uprawnienie Okręgowej Rady Adwokackiej do przeprowadzenia "rozmowy kwalifikacyjnej" na temat wykonywania zawodu adwokata. W zaskarżonej uchwale z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezydium NRA podzieliło stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]., że wnioskodawczyni nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata. W uzasadnieniu uchwały powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. , ogłoszony w dniu 4 maja 2006 r. , mocą którego Trybunał uznał za niekonstytucyjny m.in. przepis art. 66 ust. 1 p.o.a., stanowiący podstawę rozpoznawanego wniosku o wpis na listę adwokatów w takim zakresie, w jakim dopuszczałby do wykonywania zawodu adwokata osobę nie wykazującą się odpowiednia praktyką prawniczą. W ocenie Prezydium NRA zakres doświadczenia zawodowego zainteresowanej nie pozwala na przyjęcie, iż jest ona właściwie przygotowana do wykonywania zawodu adwokata, a zatem do niej odnoszą się skutki w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W skardze do Sądu p. D.D. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały zarzucając, że w dacie złożenia wniosku spełniała wszystkie wymogi formalne niezbędne do wpisu na listę adwokatów. Odwołanie zostało doręczone ORA w [...]. w dniu 11 kwietnia 2006 r. czyli przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a zatem sprawa powinna być zakończona według starych przepisów. Podnosi, iż wbrew ustaleniom Prezydium NRA zawartym w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] czerwca 2006 r., nie odbyto z nią drugiej rozmowy kwalifikacyjnej. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wobec błędnego pouczenia strony o środkach zaskarżenia, w dniu [...] września 2006 r. Prezydium NRA podjęło uchwałę o przywróceniu D.D. terminu do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] czerwca 2006 r. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Dlatego też Sąd obowiązany był odnieść się do uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2006 r. o przywróceniu p. D. D. terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2006 r., W uchwale tej skarżąca została błędnie pouczona o prawie do wniesienia od niej odwołania do Ministra Sprawiedliwości zamiast o prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co stwierdził Minister Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia [...] lipca 2006 r. Stosownie zatem do art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Z tych względów składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Naczelnej Rady Adwokackiej, skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Wniosek ten został uwzględniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 4 grudnia 2006 r. przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi. Należy podkreślić, że uchybienie terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachodzi wówczas, gdy strona nie dokonała określonej czynności w ciągu zakreślonego dla tej czynności terminu ustawowego lub sądowego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu należy do kompetencji sądu, bez względu na to, o jaki termin chodzi - ustawowy czy sądowy - także ocena braku winy w uchybieniu terminu należy do sądu. Od postanowienia o przywrócenie terminu albo o odmowie jego przywrócenia służy zażalenie, co wynika z art. 86 § 3 p.p.s.a. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana. W przypadku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi pismo wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, za pośrednictwem którego złożono wniosek, nie jest uprawniony do dokonywania jakichkolwiek czynności procesowych. Przede wszystkim w razie stwierdzenia braków pisma nie ma podstaw do wzywania wnioskodawcy w celu uzupełnienia braków pisma. Organ może co najwyżej, jeżeli uzna, że wniosek jest nieuzasadniony, w piśmie przewodnim lub w odpowiedzi na skargę odnieść się do argumentów zawartych we wniosku, a nawet przedstawiać określone dowody. W dalszym toku postępowania ma możliwość przekonywania do swoich racji, np. poprzez składanie zażalenia na postanowienie sądu (Dauter B. Zakamycze 2005. Komentarz do art. 87 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). W rozpatrywanej sprawie organ administracji samorządowej uchwałą z dnia [...] września 2006 r., z naruszeniem przepisów o właściwości, błędnie stosując przepisy art. 58 § 1 i art. 59 § 1 k.p.a., przywrócił D.D. termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co spełniło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadzono żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy przypadek naruszenia właściwości (wewnętrznej i zewnętrznej) jest przesłanką stwierdzenia nieważności (patrz wyroki Sądu Najwyższego z dnia [...] maja 1991 r. w sprawie [...]; z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie [...] – nie publ. – oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 1982 r. w sprawie II SA 1119/82, w którym sąd ten stwierdził stanowczo, iż w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2006 r. o przywróceniu D D. terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Natomiast badając zaskarżone uchwały pod kątem ich legalności Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 65 pkt 1 p.o.a. na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Z cytowanego przepisu wynika, iż na rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata składają się dwa elementy, a mianowicie cechy charakteru i dotychczasowe zachowania osoby pragnącej zostać adwokatem. Elementy te podlegają zatem samodzielnej ocenie organów samorządu adwokackiego w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W wyroku z dnia 23 lutego 1999 r. II SA 1888/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanka wymieniona w art. 65 pkt 1 p.o.a. ma charakter uznaniowy. Ponadto w wyroku tym NSA stwierdził, iż przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata należy rozumieć - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - taki zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Istota sprawy niniejszej dotyczy zatem kwestii kontroli przez Sąd prawidłowości przeprowadzonej przez organy samorządu oceny osoby D.D. jako kandydata na wykonywanie zawodu adwokata. W tym zakresie rolą Sądu jest rozważenie czy dokonana ocena nie nosi cech dowolności, mając na względzie uznaniowy charakter podejmowanych uchwał. Analizując całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd doszedł do przekonania, iż przeprowadzona ocena organów samorządu adwokackiego nie narusza przepisów prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania kwestionowanych uchwał z obrotu prawnego. Należy też zauważyć, iż Prezydium NRA pełni w rozpatrywanej sprawie rolę organu administracji drugiej instancji orzekając – co do zasady - merytorycznie (reformatoryjnie), co do istoty sprawy. Samo postępowanie administracyjne jest bowiem dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a.). Oznacza to, że w sprawie mają zapaść dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.(B. Adamiak, J Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wyd. Prawnicze, wyd. 3, Warszawa 2000, str. 81). Organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (op. cit., str. 529). Jest to obowiązek bezwzględny, od którego nie zwalnia nawet zawiniona zwłoka organu drugiej instancji w rozpatrzeniu sprawy w ustawowym terminie. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały skarżąca nie posiada odpowiedniej praktyki prawniczej. Skarżąca uważa, że jej wniosek powinien być rozpoznany według przepisów obowiązujących w dacie złożenia tego wniosku bez uwzględniania wskazań Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. Stanowisko to nie jest jednak trafne. W zaskarżonej uchwale Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zasadnie odwołało się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym jednoznaczne stwierdzono, że art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącej, iż art. 65 pkt 1 p.o.a. nie może stanowić podstawy do sprawdzenia znajomości prawa przez osobę ubiegającą się o wpis na listę adwokatów. Taki pogląd został wyrażony też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 3093/95 i pozostaje on aktualny dla potrzeb sprawy niniejszej. O znajomości prawa i umiejętności jego stosowania świadczy bowiem dyplom ukończenia wyższych studiów i złożony egzamin sędziowski. Powyższy przepis nie pozwala również na wyciąganie ze stopnia znajomości prawa wniosków w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, co oczywiście co do zasady nie wyklucza możliwości odbycia z kandydatem bezpośredniej rozmowy. Jednakże uwzględnienie tego zarzutu skarżącej nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy z przyczyn wyżej podanych. Natomiast powołanie się przez organ II instancji na odbytą ponownie rozmowę kwalifikacyjną ze skarżącą Sąd uznał za oczywista omyłkę gdyż okoliczność ta nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.