VII SA/Wa 2361/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2007 r. sprawy ze skargi [...] Centrum Zdrowia Publicznego w K. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Zdrowia z [...] lipca 2006 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów dotyczących likwidowanych izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych, w części w jakiej zarządzenie dotyczy nieruchomości położonej w K. przy ul. K. [...] i ul. S. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny uznał, iż przedmiotowe zarządzenie ma charakter decyzji, bowiem rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu znajdującego się na zewnątrz organu administracji państwowej. Skoro zaś decyzja ma charakter "odmowny" winna zawierać uzasadnienie, stosownie do art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 roku. Jej brak stanowi zaś rażące naruszenie prawa, bowiem naruszone zostało fundamentalne prawo stron do obrony jej praw. Z księgi wieczystej nie wynika by nastąpiło zbycie lokali, a więc decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę na powyższą decyzję wniosło [...] Centrum Zdrowia Publicznego w K. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 6, 7, 77 i 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż sankcja nieważności może dotyczyć jedynie decyzji administracyjnych, a więc nie może mieć zastosowania do zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...].06.1954 r. Zarządzenie to nie posiada żadnego elementu typowego dla decyzji administracyjnych określonego w art. 107 kpa. Ponadto organ nie wskazał na czym polega rażące naruszenie prawa powyższym Zarządzeniem. Nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, co narusza art. 7 i 77 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są decyzje Ministra Zdrowia stwierdzające nieważność Zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. w sprawie ustalenia wykazów, dotyczących likwidowanych izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych, w części w jakiej zarządzenie dotyczy nieruchomości położonej w K. przy ul. K. nr [...] i S. [...] Minister Zdrowia uznał, iż Zarządzenie z dnia [...].06.1954 r. z uwagi na swą treść i skutki prawne winno być potraktowane jako decyzja administracyjna. Skoro zaś w dacie jego wydania obowiązywał przepis art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, decyzja negatywna winna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Brak zaś uzasadnienia zdaniem organu ogranicza możliwości obrony praw stron postępowania, co powoduje uznanie, iż decyzja taka rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Poglądu powyższego nie sposób podzielić. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma odpowiedź na pytanie, jakie są cechy charakterystyczne decyzji administracyjnej i czy kwestionowane Zarządzenie odpowiada cechom takiej decyzji. Nie mają bowiem charakteru decyzji administracyjnej takie formy działania administracji, które polegają na: - stosowaniu ogólnie obowiązujących przepisów; - zawieraniu umów i porozumień administracyjnych; - wydawaniu tzw. aktów administracyjnych wewnętrznych, tj. wydawanych wewnątrz administracji i nie kierowanych do adresatów zewnętrznych; - prowadzenie działalności społeczno-organizacyjnej; - wykonywaniu czynności materialno-technicznych. Należy natomiast przyjąć, iż decyzja jest aktem - stosowania norm prawa materialnego przez organ administracji państwowej w stosunku do indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnie określonej sprawie. Ta definicja ma pełne zastosowanie również do decyzji administracyjnych wydanych pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) - przepis ten utracił moc z dniem 1.01.1961 r. Przepis art. 75 tego rozporządzenia zawierał szereg postanowień dotyczących elementów formy decyzji administracyjnej: podstawę prawną, datę, osnowę, podpis władzy, pouczenie o prawie odwołania lub skargi. W ustępie 2 ustanowiono obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w całości lub części odmownych. Ustęp 3 tego artykułu regulował wyjątki od podawania motywów decyzji stanowiąc, że "jeśli decyzja jest pozostawiona całkowicie swobodnej ocenie władzy, wystarczy powołać się na podstawę prawną, w innych wypadkach swobodnej oceny wystarczy to jedynie wówczas, kiedy ważny interes państwowy przemawia przeciwko bliższemu uzasadnieniu". W świetle ww. przepisu oceniając Zarządzenie z dnia [...].06.1954 r. można byłoby przyjąć, iż zawiera ono szereg elementów decyzji z art. 75 poza pouczeniem o prawie odwołania lub skargi. Nie posiada ono natomiast podstawowego składnika decyzji administracyjnej, jak oznaczenie jej adresata i innych stron postępowania. Wymóg ten wynikał tak z art. 9 określającego stronę postępowania, art. 76 – pouczenie o odwołaniu, art. 101 – dotyczącego osoby wszczynającej postępowanie nieważnościowe, art. 105-107 – obciążania stron kosztami postępowania itp. Dla uznania więc danego aktu za decyzję administracyjną musi istnieć adresat tej decyzji. Tego wymogu nie spełnia Zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...].06.1954 r. Nie określało ono żadnych stron postępowania administracyjnego zakończonego tym zarządzeniem. Konsekwencją tego był również brak pouczenia o ewentualnych środkach zaskarżenia od tego aktu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można było zresztą określić adresata tego aktu. Ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. o zniesieniu izb lekarskich i lekarsko-dentystycznych (Dz. U. Nr 36, poz. 326) z dniem 26.08.1950 r. zlikwidowała Naczelną Radę Lekarską; Naczelną Radę Lekarsko-dentystyczną oraz okręgowe izby lekarskie i okręgowe izby lekarsko-dentystyczne, a także czynne przy tych izbach instytucje ubezpieczeniowe oraz instytucje wzajemnej pomocy członków izb i ich rodzin. Skoro zaś już w 1950 r. izby lekarskie nie istniały – nie mogły one być stroną postępowania administracyjnego w 1954 r., gdy Minister wydał Zarządzenie. Brak oznaczenia adresata aktu wyklucza możliwość uznania Zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. za decyzję administracyjną, na co wskazuje również pośrednio brak uzasadnienia tego aktu. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 11 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 3 w zw. z art. 8 ww. ustawy. W przepisach tych ustawodawca nie wskazał na decyzyjny charakter załatwienia sprawy, dotyczącej wykazu majątku nieruchomego zniesionych izb lekarskich i dentystyczno-lekarskich podlegających przekazaniu na rzecz Skarbu Państwa. Zauważyć przy tym należy, ze zgodnie z art. 10 ust. 2 majątek nieruchomy izb lekarskich i izb lekarsko-dentystycznych przechodził na własność Skarbu Państwa z mocy prawa. Jak świadczą załączone do akt dokumenty - nieruchomości [...] zostały przejęte przez likwidatora majątku już w grudniu 1950 roku. Zarządzenie więc miało jedynie charakter porządkujący co do oznaczenia, które z wyliczonych i przejętych już nieruchomości przechodziło na własność Skarbu Państwa, bądź na rzecz Związku Zawodowego Pracowników Służby Zdrowia. Zaznaczyć tu należy, iż Zarządzenie nie dotyczy jedyne nieruchomości przekazanych na rzecz Skarbu Państwa, choć tylko ten załącznik Minister przedstawił w aktach przekazanych do Sądu. Zarządzenie z dnia [...].06.1954 r. ustala wykazy i zestawienia majątku podlegającego przelaniu na fundusz odpraw ubezpieczonych, wykaz pokrycia zobowiązań izb, a także kwoty przeznaczonej na fundusz lekarskich odpraw ubezpieczonych i fundusz wzajemnej pomocy członków izb. Biorąc to pod uwagę należy uznać, że Zarządzenie z dnia [...].06.1954 r. stanowi czynność naczelnego organu administracji państwowej regulująca porządkowo przyjęty już uprzednio majątek po zlikwidowanych izbach lekarskich i izbach dentystyczno-lekarskich. Ponieważ zaś majątek po byłych izbach był już przejęty na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, to należy przyjąć, że zarządzenie nie było skierowane do adresatów zewnętrznych. Był to więc akt wewnętrzny administracyjny porządkujący sprawy majątkowe pozostające w gestii resortu. Nie zmienia tego charakteru okoliczność, iż zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.1950 r. zatwierdzony przez Ministra Zdrowia wykaz nieruchomości stanowił podstawę dokonania wpisu do księgi wieczystej. Z tych względów przy przyjęciu, iż Zarządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 1954 r. nie jest decyzją administracyjną – wydane w stosunku do tego aktu obie decyzje administracyjne stwierdzające nieważność tego zaradzenia – wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Instytucja stwierdzenia nieważności – na podstawie art. 156 § 1 kpa – może mieć bowiem zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych lub na mocy art. 126 kpa do niektórych postanowień. Jedynie na marginesie zauważyć należy, iż Minister Zdrowia w swoich decyzjach jest niekonsekwentny. Skoro bowiem przyjmuje, że Zarządzenie z dnia [...].06.1954 r. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa ze względu na brak uzasadnienia tego aktu, to taka wada nie może jedynie dotyczyć części "decyzji", a w zasadzie jednego z jej załączników i to nie w całości, a w stosunku do 2 z 6 wymienionych w tym załączniku nieruchomości. Ponadto, wbrew twierdzeniom organów, z załączonego wypisu z księgi wieczystej wynika, iż dwa lokale w nieruchomości krakowskiej mają już odrębną własność. Nawet więc przy przyjęciu wadliwego, zdaniem Sądu administracyjnego, uznania przez Ministra Zdrowia Zarządzenia z dnia [...].06.1954 r. za decyzję administracyjną, rozstrzygnięcia zapadłe w tej sprawie również z tego względu musiałyby ulec uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważności. Z tych wszystkich przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.