VII SA/Wa 1070/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku R. i J. R. z dnia 23 grudnia 2004r. , odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 200lr. nr [...] znak [...]. Uzasadniając powyższe organ stwierdził, iż podstawą uznania, iż wnioskujący nie są stroną niniejszego postępowania było to, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji budowlanej nie byli oni właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości, której decyzja ta dotyczyła. Skarżący nabyli nieruchomość, z której wywodzą swoje prawa, dopiero w dniu [...] lutego 2004r., zaś decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] października 200lr. W ocenie organu przekształcenia podmiotowe są dopuszczalne tylko w toku postępowania administracyjnego i nie znajduje uzasadnienia pogląd aby późniejsze czynności cywilnoprawne dotychczasowej strony były wiążące dla organu nadzoru. Zbycie statusu strony dla potrzeb postępowania nadzorczego nie jest możliwe, gdyż przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego nie ma charakteru majątkowego, lecz jest wyłącznie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. Zwrócić ponadto należy uwagę, iż decyzja pozwolenie na budowę nie rodziła prawa do gruntu, zaś o charakterze strony nie może decydować jedynie sama wola strony zainteresowanej , która najczęściej kieruje się w swoim postępowaniu interesem faktycznym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli R. i J. R.. W uzasadnieniu wskazali, iż z decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1998r. o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] wynika, iż linia rozgraniczająca pas drogowy autostrady dzieli ich nieruchomość na dwie części i przebiega przez obrys budynku. Ponadto ich nieruchomość jest wymieniona w załączniku do ww. decyzji, określającym działki przewidziane do wykupienia. Wskazali ponadto, iż część ich nieruchomości znajduje się na terenie autostrady i pasów drogowych autostrady, przez działkę biegnie granica autostrady, a budynek należący do nich został przewidziany do wyburzenia. Wskazali ponadto, iż decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2005r. decyzja o podziale ich nieruchomości została unieważniona. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, iż wnioskodawcy nie podali żadnej normy prawa materialnego z której wywodzą interes prawny w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], zaś szczegółowe uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania zostało wyjaśnione w decyzji zaskarżonej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. i J. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GINB. Wskazali iż decyzja co do której odmówiono im wszczęcia postępowania nieważnościowego , zatwierdziła projekt budowy odcinka autostrady i zezwoliła na jej budowę na części nieruchomości, której skarżący są wieczystymi użytkownikami oraz właścicielami posadowionego na niej budynku. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 28 kpa i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Decyzje poddane kontroli Sądu zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 k.p.a. co skutkowało naruszeniem art. 107 k.p.a. i w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony albo z urzędu. Wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego, mającego za zadanie ustalenie czy kontrolowany akt nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. – może być zatem skutecznie złożony jedynie przez osobę której przysługuje przymiot strony w rozumieniu przepisów k.p.a. Stroną - zgodnie z art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tego przepisu wynika wprost, że o tym czy konkretna osoba posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym decydujące znaczenie ma jej interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego. Interes prawny winien być konkretny i indywidualny, dający się zrealizować przez wydanie decyzji, czyli stroną postępowania administracyjnego może być tylko ta osoba, której interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z prawa materialnego dotyczy dane postępowanie. Na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 829). Wskazane przepisy zobowiązują organ do którego wniesiono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji do zbadania czy dany podmiot ma w sprawie przymiot strony. W przypadku braku przymiotu strony organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja taka podlega rygorom określonym w art. 107 k.p.a. Oznacza to, że organ ma obowiązek podać fakty, które legły u podstaw jego decyzji. Fakty te należy sprawdzić i uzasadnić. Decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jak i decyzja utrzymująca ją w mocy wydane w niniejszej sprawie rozważają kwestie uznania podmiotu za stronę postępowania, ale nie odnoszą tych rozważań do odwołujących się, a obecnie skarżących. Organ nie zbadał właściwie kwestii czy R. i J. R. posiadają status strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że bez znaczenia dla tej kwestii są przekształcenia własnościowe które nastąpiły już po zakończeniu postępowania administracyjnego w trybie zwykłym. Późniejsze czynności cywilnoprawne, zdaniem organu, nie są wiążące odnośnie postępowania administracyjnego w trybie zwykłym. Nie mogą one jednak pozostać beż wpływu na sytuację podmiotu wstępującego w prawa poprzedniego właściciela danej nieruchomości, szczególnie odnośnie późniejszych postępowań w trybach nadzwyczajnych. Przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności decyzji jest prawem podmiotowym, które jest związane z prawami do majątku. Stąd też podmiot – następca prawny właściciela, który w momencie prowadzenia postępowania był stroną postępowania w trybie zwykłym – powinien być traktowany jak właściciel pierwotny nieruchomości, który w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę miał przymiot strony. Z tego tylko tytułu odmówienie podmiotowi prawa do brania udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest niedopuszczalne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do zagadnień podnoszonych przez R. i J. R. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał w decyzji II instancji niesporne okoliczności (np. że w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący nie byli właścicielami ani użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości), ale nie odniósł się do podniesionych zagadnień dotyczących przyznania skarżącym przymiotu strony tj., 1) czy część nieruchomości skarżących znajduje się na terenie autostrady i jej pasów drogowych, 2) czy przez działkę skarżących i budynek biegnie granica autostrady, 3) czy budynek skarżących w następstwie budowy autostrady został przeznaczony do rozbiórki 4) czy korzystanie z nieruchomości skarżących od dnia w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna, podlega ograniczeniom określonym w ustawie o drogach publicznych, przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie Prawo budowlane. Te kwestie pozostawione zostały bez odpowiedzi, a mają one zasadniczy wpływ dla przyznania przymiotu strony. Tym samym organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności. Wszystkie ww. zagadnienia przy ustalaniu statusu strony powinny być wzięte pod uwagę. Organ powinien ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, czego obecnie w decyzjach brakuje. Z uwagi na to decyzje naruszają przepis art. 107 k.p.a. Oznacza to, że decyzje wydane zostały niejako w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, bez jego szczegółowej analizy pod kątem posiadania przez skarżących przymiotu strony. To z kolei narusza przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd nie przesądza, czy skarżący posiadają przymiot strony, czy też nie, jednak w tak przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie jest w stanie tego stwierdzić. Z tego względu decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego są wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja wydana w I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję poprzedzającą. Ponadto na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w pkt 2 wyroku.