II SA/Lu 54/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr SKO.[...], po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] września 2006 r. nr MOPR.D-ŚS.[...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2006 r. J. P. wystąpił o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, dołączając właściwe dokumenty. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie odmówił J. P. przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: M., J., K. i A. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez M., J. i K. i na pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka w rodzinie wielodzietnej na K. i A. . Powodem odmowy, co wskazał w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji było przekroczenie obowiązującego kryterium dochodowego. Od decyzji powyższej odwołał się J. P. podnosząc, że organ nie uwzględnił przepisu art. 5 ust. 3 (omyłkowo podaje skarżący art. 5 ust. 2) ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, jeśli przysługiwał wnioskodawcy w poprzednim okresie zasiłkowym. Zasiłek taki przysługiwał skarżącemu w poprzednim okresie zasiłkowym, zatem zastosowanie wskazanego przepisu jest jak najbardziej uprawnione. Ponadto, zarzuca organowi naruszenie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie strony prawa czynnego udziału w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, co następuje: Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, to jest zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Ustalając stan faktyczny organ stwierdził, iż wnioskodawca nie spełnia ustawowo określonych warunków do uzyskania zasiłku rodzinnego na swoje dzieci wraz z dodatkami z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego roczny dochód rodziny w roku 2005 wyniósł 37.302,19 zł, co daje miesięcznie w przeliczeniu na członka rodziny 518,08 zł. Ponadto w niniejszej sprawie, mimo korzystania przez skarżącego ze świadczeń rodzinnych w poprzednim okresie zasiłkowym nie ma zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z regulacją tam zawartą, w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Przekroczenie dochodu w przedmiotowej sprawie wynosi 84,51 zł, zatem kwota ta przekracza kwotę najniższego zasiłku rodzinnego tj. 48 złotych [sposób obliczenia: 3.108,51 – ( 6x504,00 ) = 84,51]. Ponadto za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych następuje na wniosek uprawnionych podmiotów, przy czym do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające spełnianie przez wnioskodawcę i jego rodzinę ustawowych przesłanek do korzystania ze świadczeń. W przedmiotowej sprawie, odwołujący złożył wniosek wraz z kompletem dokumentów w związku z czym organ nie podejmował czynności, o których strona nie zostałaby powiadomiona. Należało zatem uznać, że nie doszło do naruszenia art. 10 kpa. Strona była zawiadamiana o czynnościach organu, jak również zapewniony miała dostęp do akt sprawy. Odnosząc się natomiast do wniosku strony o zawieszenie postępowania odwoławczego, organ wskazał, że z uwagi na brak umotywowania wniosku nie mógł on zostać uwzględniony. Odwołujący nie sprecyzował jakie pojawiły się nowe okoliczności, nieznane wcześniej organowi, a mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań uznano, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza wobec nie stwierdzenia w działaniu organu pierwszej instancji uchybień bądź naruszeń przepisów normujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. P. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne przyjęcie przekroczenia kryterium dochodowego skutkujące odmową przyznania świadczeń. Ponadto wskazuje na cele ustawy o świadczeniach rodzinnych i na zadania jakie powinna spełniać. Skarżący twierdzi, że użyte w art. 5 ust. 3 wyrażenie mówiące o dochodzie rodziny ( a, nie o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę) należy w kontekście uzasadnienia projektu ustawy, jak i treści art. 5 ust. 1 uznać za omyłkę ustawodawcy. Wskazuje, że miesięczny dochód w przeliczeniu na członka rodziny wynosi 518,08 zł i jest o 14,08 zł większy niż kryterium ustawowe, a zatem nie przekracza kwoty 48 zł tj. najniższego zasiłku. Wykładnia przepisów ustawy dokonana przez organy zdaniem skarżącego, niezgodna jest z regulacjami zawartymi w art., art. 67, 69, 71 i 72 Konstytucji RP, gdyż jest sprzeczna z zadaniami państwa i nie realizuje celów ustawy. Na potwierdzenie powyższego, przytacza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 r. (sygn. akt P 3/05), który w jego ocenie mimo, iż dotyczył innego przepisu powinien mieć zastosowanie przy dokonywaniu wykładni regulacji stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna dążyć do tego, aby jak największa grupa osób potrzebujących wsparcia mogła z pomocy ustawy skorzystać. Wobec powyższego zarzuty skargi uznaje za uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Podstawą rozstrzygnięcia wniosku J. P. są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Ponadto rozpatrując wniosek skarżącego organy miały na uwadze dyspozycję art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (tj. 48 zł) przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał on w poprzednim okresie zasiłkowym. W rozpatrywanej sprawie przepis ten nie mógł jednak być zastosowany, gdyż dochód rodziny skarżącego przekraczał kwotę uprawniającą jego rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny. Przeciętny miesięczny dochód rodziny skarżącego, to jest 3.108,51 zł przekraczał granicę dochodu zwielokrotnioną stosownie do liczby członków rodziny (tj. 504 zł x 6 = 3024 zł) o 84,51 zł (tj. 3.108,51 zł - 3.024 zł = 84,51 zł). Kwota przekroczenia jest zatem wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego - 48 zł obowiązującej w okresie zasiłkowym. W konsekwencji, w przypadku skarżącego nie zostały spełnione warunki uprawniające do uzyskania zasiłku rodzinnego. W ocenie Sądu, dopuszczalne przekroczenie [o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych] o kwotę nie większą niż 48 zł (tyle od 1 września 2006 r. wynosi kwota najniższego zasiłku)] dotyczy dochodów całej rodziny, a nie dochodu na osobę w rodzinie. Stosując wykładnię literalną należy przyjąć, że pojęcie "dochodu rodziny" występuje w tym przepisie jako pojęcie zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy - przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - jak to właściwie przyjął organ orzekający, a nie jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1, na co wskazuje skarżący. W ocenie Sądu powyższa wykładnia organu znajduje pełne uzasadnienie na gruncie obowiązujących reguł interpretacji. Podstawową regułą wykładni, także w dziedzinie prawa administracyjnego, pozostaje wykładnia językowa, istotą której jest rekonstrukcja sensu wyrażeń i całej wypowiedzi zawartej w tekście normatywnym. Odejście od brzmienia przepisu (na co wskazuje skarżący), poprzez uzupełnienie lub korektę kryteriów zawartych w tekście normatywnym, jest możliwe wówczas, gdy rezultaty uzyskane na podstawie tej reguły wykładni są niewystarczające do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji. Wobec bezspornego stanu faktycznego sprawy, jak również jasnej i zrozumiałej treści przepisów nie było podstaw do stosowania innej niż przyjęta przez organy wykładni. Należy pamiętać, iż jak długo użyte w danym przepisie pojęcia nie zostaną doprecyzowane w sposób przez prawo przewidziany, organ rozstrzygający indywidualną sprawę nie może ich interpretować według własnego uznania. Sąd podziela stanowisko organów, że przyznawanie zasiłków rodzinnych nie zależy od uznania organu administracji, a uzależnione jest od spełnienia warunków określonych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i nie jest możliwe przyznanie zasiłku, gdy warunki te nie są spełnione. Należy zgodzić się ze skarżącym, że działalność organów administracji w zakresie stosowania prawa (ustaw) powinna mieć charakter celowy, a zatem rezultat tej działalności powinien być wynikiem dążenia do osiągnięcia jakichś celów. Jednakże cel ustawy powinien zawsze wypływać z jej brzmienia, które stanowi podstawę w wyznaczaniu celów ustawy. W procesie stosowania prawa nierzadko może powstać sprzeczność między zasadą celowego działania organu administracji publicznej, a obowiązkiem przestrzegania prawa przez ten organ. Jednakże, nie wolno organom administracji wykonać zadania kosztem naruszenia prawa. Naruszenie bowiem praworządności wyrządza większą szkodę, niż niewykonanie poszczególnego zadania. Norma prawna powstaje jako twór potrzeby społecznej. Nie jest to twór powstający samorzutnie, lecz w wyniku aktywności prawotwórczej. Ustawodawca ustala potrzebę społeczną i formułuje normę prawną, która jego zdaniem ma służyć tej potrzebie. Zarówno organ stosujący normy jak i obywatel którego norma dotyczy mogą mieć wątpliwości, czy ustawodawca prawidłowo ujął treść potrzeby społecznej i czy stworzona przez niego norma istotnie służy zaspokojeniu tej potrzeby. Jednakże stosując normę organ powinien domniemywać, że jest ona społecznie celowa. Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby sprzeczne z zasadą mocy obowiązującej normy prawnej i godziłoby w zasadę praworządności. Natomiast jest rzeczą nieuniknioną powstawanie w świadomości społecznej wątpliwości odnośnie jej rozumienia. Każdy organ stosujący prawo ma pełną kompetencję w zakresie wykładni normy. Błędna interpretacja przepisu może być każdorazowo skorygowana w drodze kontroli instancyjnej oraz sądowej. Podsumowując, jeszcze raz należy wskazać, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych posługuje się pojęciem "dochód rodziny", natomiast w art. 5 ust. 1 ustawy mowa jest o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę". Zatem ustawa wyraźnie różnicuje oba te pojęcia nie dając organom możliwości wyboru. Dlatego też mając powyższe na uwadze organ stosując art. 5 ust. 3 ustawy właściwie zastosował definicję ustawową pojęcia "dochód rodziny" określoną w art. 3 pkt 2 mówiącą o dochodzie członków rodziny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.