I SA/Wa 1929/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2006 r. sprawy ze skargi Z. B. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] lipca 1987 r., nr [...] orzekającej o ustanowieniu na rzecz Nauczycielskiej Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" w W. wieczystego użytkowania na lat 99 terenu o pow. [...] m2 położonego w W. w rejonie ulic: [...] i[...] oznaczonego w granicach [...] jako działki Nr [...], [...], cz. [...] na mapie do celów prawnych [...], [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. objętego decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...], [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. z przeznaczeniem pod budownictwo wielorodzinne oraz ustaleniu opłaty rocznej za ten teren. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan sprawy: W dniu 31 grudnia 1948 r. H. Z. i Z. B. – byłe właścicielki nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. KW [...] "[...]" złożyły wiosek o przyznanie prawa własności czasowej w terminie przewidzianym dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła działkę budowlaną o obszarze [...] m2. Prezydium Rady Narodowej W. orzeczeniem z dnia [...] września 1968 r., nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu nieruchomości [...]. Wymienione orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1968 r., nr [...]. Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 1987 r., nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] orzekł o ustanowieniu na rzecz Nauczycielskiej Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" w W. wieczystego użytkowania terenu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] i [...], do którego włączono grunt o pow. [...] m2 pochodzący z nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w W. , ozn. nr hip. KW [...] "[...]". W oparciu o tę decyzję w dniu [...] marca 1988 r. została zawarta umowa użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego Rep. [...], a następnie dokonano odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej Nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1968 r. oraz decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1968 r. w części określonej w aktach notarialnych, dotyczących sprzedanych lokali nr [...], [...], [...] i [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził ich nieważność. W dniu [...] października 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił ww. własną decyzję w części odnoszącej się do orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1968 r. i na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę wg. właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Decyzją z dnia [...] października 1999 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wydaną w trybie zwykłego postępowania odwoławczego, uchyliło częściowo orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1968 r., z wyłączeniem tej jego części, które znalazło odniesienie do sprzedanych lokali nr [...], [...], [...], [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali. Prezydent W. rozpoznał wniosek dekretowy byłych właścicieli złożony w dniu 31 grudnia 1948 r., uwzględniając stan prawny nieruchomości na dzień orzekania i decyzjami z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] i nr [...] orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu o pow. [...] m2, dz. ew. nr [...] w obrębie [...] KW [...] i udziału [...] w części gruntu o pow. [...] m2, dz. ew. nr [...] w obrębie [...] KW [...], położonego w W. przy ul. [...] na rzecz Z. B. w ½ części, I. Ł. w ¼ części oraz M. M. w ¼ części oraz odmówił przyznania prawa do gruntu o pow. [...] m2, dz. ew. nr [...] z obrębu [...], stanowiącego teren oddany w użytkowanie wieczyste Nauczycielskiej Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" w W., na którym znajduje się budynek wielorodzinny położony przy ul. [...]. Decyzje powyższe zostały za zgodą stron, decyzjami z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] i nr [...], zmienione w ten sposób, że użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości w udziale: Z. B. w ½ części, I. Ł. w ¼ części, T. M. w 1/12 części, J. M. w 1/12 części i M. M. w 1/12 części. W dniu [...] lipca 2004 r. T. M. i Z. B. wystąpiły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] lipca 1987 r. podnosząc, że wniosek dekretowy złożony przez byłych właścicieli został rozpatrzony dopiero w dniu 24 lipca 1998 r. i dlatego Kierownik Urzędu [...] przekazał części ich gruntu o pow. [...] m2 w użytkowanie wieczyste stronie nieuprawnionej tj. Nauczycielskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Tym samym, zdaniem wnioskodawczyń, został rażąco naruszony art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wskazując, że ww. decyzja wydana została w dniu [...] lipca 1987 r., a umowę użytkowania wieczystego zawarto w dniu [...] marca 1988 r. Wskutek wydania w dniu [...] października 1998 r. decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznanie wniosku dekretowego nastąpiło w zwykłym trybie postępowania administracyjnego i nie wywołało skutku ex tunc, a organ rozpoznający wniosek dekretowy miał obowiązek uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości. Z. B. i T. M. złożyły wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją, wnosząc o unieważnienie decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. oraz o odwrócenie skutków prawnych, poprzez ponowne włączenie terenu o pow. [...] m2 do nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po ponownym przeanalizowaniu akt i zapoznaniu się z zarzutami wniosku odwoławczego stwierdziło, że decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2005 r. jest prawidłowa, ponieważ nie ujawniono przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa z wniosku z 31 grudnia 1948 r. rozpoznana była w trybie zwykłym i nie nastąpiło stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1968 r., co spowodowałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego tego orzeczenia i zniesienie jego skutków prawnych od samego początku. W dacie przekazywania przedmiotowej działki o pow. [...] m2 na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" byli właściciele nie mieli ustanowionego prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...]. Dlatego też, w ocenie Kolegium nie można było przyjąć interpretacji przedstawionej w odwołaniu. Bezpodstawnie podniesiono w nim, że Kolegium błędnie ustaliło stan faktyczny i prawny stwierdzając, iż przez około 54 lata trwało postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz uprawnionych, co spowodowało, że organ państwowy nigdy nie posiadał możliwości prawnej do rozporządzania nieruchomością przy ul. [...] na rzecz osób trzecich. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2005 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. B. i T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniesiono o uchylenie obu wydanych przez organ nadzoru decyzji oraz nakazanie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] lipca 1987 r. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Nauczycielskiej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" do gruntu położonego w W. przy ul. [...] nastąpiło z oczywistym naruszeniem prawa, bowiem odmowa pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia 31 grudnia 1948 r. o ustanowienie własności czasowej na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości rażąco naruszała prawo, co wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 1999 r. Upływ czasu jaki nastąpił od wydania przedmiotowego orzeczenia j decyzji Prezydium Rady Narodowej W. umożliwia jego wzruszenie wyłącznie w trybie stwierdzenia oczywistego naruszenia prawa skutkującego nieważnością orzeczenia, które mogło być stwierdzone wyłącznie na podstawie przepisu art. 156 § 1 k.p.a., a nie jak błędnie przyjęło Kolegium w ww. decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem cały wywód prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2005 r. sprowadzający się do uznania, że rozpoznawanie wniosku dekretowego następowało "zwykłym trybem administracyjnym" był oczywiście błędny i wadliwy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty skarżących należy uznać za niezasadne oraz w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z. B. w piśmie strony wniesionym do Sądu w dniu [...] marca 2006 r. zarzuciła podlegającej ocenie organu nadzorczego decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. naruszenie: 1) art. 7 pkt 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności czasowej i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, 2) art. 6, 7, 8 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez nierozpoznanie całości materiału dotyczącego sprawy, 3) art. 156 § 1 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwą interpretację polegającą na pominięciu skutków decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy podnieść, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej wskazują, że sądy administracyjne sprawują kontrolę stosując środki określone w ustawie. W razie uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną Sąd orzeka kasacyjnie, zgodnie z art. 145 powołanej ustawy, który to przepis nie dopuszcza możliwości nakazania organowi konkretnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie uprawnia do wskazania co do dalszego postępowania – art. 141 § 4 powołanej ustawy. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt. IV SA 1030/97), organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., wszczętego na wniosek strony, była decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] z dnia [...] lipca 1987 r. orzekająca o ustanowieniu na rzecz Nauczycielskiej Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" w W. wieczystego użytkowania gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] i [...], do którego włączono [...] m2 pochodzące z nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...]. Organ nadzoru zasadnie podniósł, że dla rozpatrzenia wniosku T. M. i Z. B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podstawowe znaczenie miała okoliczność, iż w dacie jej wydania w obrocie prawnym istniało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1968 r. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1968 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. KW [...] "[...]". W czasie orzekania o ustanowieniu na rzecz Nauczycielskiej Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" prawa wieczystego użytkowania gruntu byli właściciele nie legitymowali się prawem rzeczowym do tej nieruchomości. Nie istniały zatem przeszkody prawne ograniczające rozporządzanie nieruchomością Skarbu Państwa na rzecz podmiotów, które w świetle obowiązujących wówczas przepisów mogły ubiegać się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, Nauczycielska Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. wskutek złożonego wniosku, na podstawie wskazania lokalizacyjnego z dnia [...] kwietnia 1958 r., nr [...], uzyskała ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1985 r., nr [...]; [...] ustalającą lokalizacje inwestycji – budowy dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych na terenie położonym przy ul. [...] oraz [...]. Na marginesie należy dodać, że nieistotne dla oceny prawidłowości decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] lipca 1987 r były późniejsze trudności w zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla budynków plombowych zlokalizowanych przy ul. [...], z uwagi na utratę z dniem 30 września 1988 r. mocy wiążącej ww. decyzji lokalizacyjnej, wbrew twierdzeniom strony skarżącej. Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji z dnia [...] września 1968 r., spółdzielniom mieszkaniowym oraz innym osobom prawnym nie będącym państwowymi jednostkami organizacyjnymi i organizacjami społecznymi mogły być oddawane w użytkowanie wieczyste grunty państwowe przeznaczone do realizacji ich zadań ustawowych lub statutowych oraz służące do zaspokajania ich potrzeb. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239 ze zm.), spółdzielniom mieszkaniowym mogły być oddawane w użytkowanie wieczyste lub sprzedawane grunty przeznaczone do realizacji ich zadań statutowych, a w szczególności do zabudowy (...). Powołane przepisy stanowiły podstawę prawną wydania decyzji ustanawiającej na rzecz Spółdzielni "[...]" prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Skoro przesłanki wskazane w wymienionych przepisach zostały spełnione, to nie można stwierdzić, iż decyzja objęta postępowaniem nadzorczym została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, wbrew stanowisku Z. B. zajętemu w piśmie strony z dnia 12 marca 2006 r. Ponadto, za niezasadny należy uznać zarzut podniesiony w skardze, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] lipca 1987 r. rażąco narusza prawo z tego względu, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1968 r. dotknięte jest wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji, choć Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 1999 r. uchyliło to orzeczenie w trybie zwykłym. Zarzuty dotyczące nieprawidłowego zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze trybu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego orzeczenia ww. Prezydium nie mogą być przez Sąd uwzględnione w niniejszym postępowaniu, bowiem decyzja Kolegium Odwoławczego jest prawomocna i jako nie zaskarżona nie podlega ocenie Sądu. Niemniej, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że wskutek wydania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostatecznej decyzji z dnia [...] października 1998 r. orzekającej o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. w części dotyczącej orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1968 r. i przekazaniu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. sprawy wg. właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. stało się konieczne rozpoznanie wniosku dekretowego H. Z. i Z. B. z dnia 31 grudnia 1948 r. w trybie odwołania od ww. orzeczenia Prezydium. Stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1965 r. wywołało ten skutek, że zniesione zostało tylko rozstrzygnięcie organu drugiej instancji i sprawa powróciła do etapu postępowania odwoławczego. Uchylenie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1968 r. nie spowodowało zniesienia wywołanych nim skutków prawnych od dnia wydania tego orzeczenia, lecz dopiero z dniem wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W związku z tym, nie można przyjąć, że organ administracji państwowej reprezentujący Skarb Państwa nie mógł skutecznie w dniu wydania decyzji objętej postępowaniem nadzorczym rozporządzać gruntem na rzecz innych podmiotów – jak podniosły skarżące. Reasumując, należy stwierdzić, że organ orzekający w niniejszej sprawie zebrał materiał dowodowy w stopniu umożliwiającym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, właściwie go ocenił i wydał decyzję zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.