VII SA/Wa 2275/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2007 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. skargę oddala Wnioskiem z dnia 11 lipca 2006 r. Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, reprezentowane przez członka Zarządu dr W. N. wystąpiło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie, na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych na budowie odcinka Trasy S. pomiędzy węzłem B. K. a węzłem M./O. (zadanie II), w szczególności prowadzonych na terenie Z. W. (przy węźle M.). W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż wspomniane prace budowlane prowadzone są w sposób niezgodny z przepisami prawa, a w szczególności bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego Prezydenta [...], koniecznego do budowy, przebudowy i modernizacji urządzeń wodnych, określonych w harmonogramie całego zadania II budowy Trasy S.. Towarzystwo załączyło do wniosku kopię ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmawiającą udzielenia Zarządowi Dróg Miejskich w W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Wykonanie tych urządzeń obejmowało: przebudowę kanału N. U., wykonanie przejść pod dnem kanału N. U., przebudowę Kanału W., wykonanie dwóch ścian oporowych podtrzymujących podwyższony nasyp drogowy nad skarpą Kanału W., wykonanie przejść nad przełożonym odcinkiem Kanału W. w miejscu zakola łączącego nowe i stare koryto estakadą OE-1 i obiektem mostowym OM-8, przebudowę rowów NL-11 i NL-6, wykonanie przebudowy istniejącego przepustu drogowego pod ul. O. na Kanale K. dla potrzeb realizacji Trasy S.j na odcinku od węzła "B. K." do ul. P. w W.. Ponadto, w ocenie Towarzystwa wstrzymanie budowy jest zasadne ze względu na zagrożenie, jakie stwarza dla środowiska, a w szczególności dla ptaków i ich siedlisk podczas okresu lęgowego tych zwierząt. W piśmie z dnia 25 lipca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawcę, iż brak wymaganego pozwolenia wodno-prawnego może stanowić jedynie przesłankę do wznowienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę. W konsekwencji stosowny wniosek należy złożyć do Wojewody [...] i dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wydanego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego mógłby ewentualnie znaleźć przesłanki do podejmowania czynności kompetencyjnych w niniejszej sprawie. Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków w piśmie z dnia 14 sierpnia 2006 r. podtrzymało wniosek dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych na budowie odcinka Trasy S. wskazując na konieczność załatwienia tego wniosku w sposób przewidziany przepisami kpa, a zatem w formie postanowienia o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Towarzystwo podniosło również, że to organ nadzoru budowlanego, a nie Wojewoda [...] udzielający pozwolenia na budowę jest właściwy w sprawie wstrzymania prowadzonych prac budowlanych z przyczyn wskazanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 31 § 2 i art. 123 kpa w związku z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków z siedzibą w W. przy ul. P. [...] w sprawie wstrzymania robót budowlanych na budowie odcinak Trasy S. pomiędzy węzłem B.-K. a węzłem M./O./P.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawcą jest organizacja społeczna, natomiast przepis art. 31 kpa nie przewiduje możliwości wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej, jako na wniosek strony. Dlatego, biorąc pod uwagę treść art. 61 § 1 kpa, który wskazuje, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, organ stwierdził, że wniosek Towarzystwa nie mógł stanowić o wszczęciu postępowania. W zażaleniu z dnia [...] września 2006 r. Towarzystwo zarzuciło wydanemu postanowieniu, iż zostało wydane z rażąco błędną interpretacją przepisu art. 31 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ organizacja społeczna dysponuje uprawnieniami do żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, którą w niniejszej sprawie jest inwestor budowy Trasy S.. Ponadto, zaskarżone postanowienie zostało wydane bez wyjaśnienia, czy znane organowi I instancji statutowe cele działalności Towarzystwa, jak również interes społeczny przemawiają za wszczęciem postępowania na żądanie tej organizacji społecznej. Po rozpatrzeniu zażalenia Towarzystwa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w dniu [...] października 2006 r. postanowienie znak: [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 31 kpa przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej są: cel statutowy i względy interesu społecznego, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Odnosząc się do celu statutowego organ zwrócił uwagę, że uprawnia on organizację społeczną do żądania wszczęcia postępowania, jeżeli przedmiot postępowania administracyjnego wkracza w zakres działania tej organizacji. Interes społeczny jest natomiast pojęciem nieostrym i stanowi on kompozycję i balans różnych wartości społeczeństwa w określonym czasie. Nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji. Biorąc pod uwagę te przesłanki organ stwierdził, że w niniejszej sprawie interes społeczny nie przemawia za wszczęciem postępowania w sprawie wstrzymania robót przy budowie Trasy S. Zdaniem bowiem organu z uwagi na zaangażowanie znacznych kwot pochodzących z funduszy publicznych oraz pogłębiające się trudności komunikacyjne W. w interesie społecznym leży jak najszybsze zakończenie budowy. Dlatego pomimo, iż organ odwoławczy podzielił zarzuty Towarzystwa dotyczące wadliwego uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji uznał, że należało je utrzymać w mocy. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Towarzystwo wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, przepisu art. 77 § 1 art. oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący posiadanego w sprawie materiału dowodowego i z niepełnym uzasadnieniem faktycznym, rażąco błędną wykładnię interesu społecznego, która narusza obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania zasady praworządności i utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w I instancji, pomimo stwierdzenia wadliwego uzasadnienia tego postanowienia. W uzasadnieniu skargi Towarzystwo podniosło, iż przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie pominął najistotniejszy dowód w postaci ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Zdaniem skarżącego w przedstawionej sytuacji zaistniały przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, ponieważ roboty budowlane są prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach, w szczególności w art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) określającym konieczność uzyskania pozwolenia wodno-prawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Towarzystwo wskazało, iż w społeczeństwie państwa, którego organy są obowiązane do przestrzegania zasady praworządności priorytetem właściwie pojętego interesu społecznego powinno być przestrzeganie tej praworządności, w szczególności odnośnie przygotowania i realizacji inwestycji, które są finansowane ze środków publicznych, w niniejszej sprawie pochodzących głównie z budżetu [...]. W konkluzji skarżący stwierdził, że za wszczęciem postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych przemawiał interes społeczny utożsamiany z obowiązkiem przestrzegania zasady praworządności. Ponadto Towarzystwo zwróciło uwagę, że zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone również z tego powodu, że zostało wydane pomimo stwierdzenia przez organ II instancji błędnego uzasadnienia postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W takiej bowiem sytuacji postanowienie to powinno zostać uchylone w całości i sprawa powinna zostać przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawą wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania był art. 31 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 kpa). Z regulacji tej wynika, że organizacja społeczna może wystąpić o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, gdy spełnione zostaną łącznie dwie przesłanki, a mianowicie: postępowanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Wprawdzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił argumenty wskazujące na brak interesu społecznego, jednakże w ocenie Sądu podstawową przyczyną uzasadniającą w niniejszej sprawie odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania robót budowlanych powinien być brak pierwszej z wymienionych w cyt. wyżej art. 31 kpa przesłanek. Zdaniem bowiem Sądu wszczęcie tego postępowania nie było uzasadnione celami statutowymi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków. W niniejszej sprawie Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków wystąpiło jako organizacja społeczna o wszczęcie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisami w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (obiekt budowlany będący w budowie lub wybudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (obiekt budowlany będący w budowie lub wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia przez organ sprzeciwu) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego). Reasumując należy stwierdzić, iż uprawnienia organu nadzoru przewidziane w powołanym art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowią w istocie instrument prawny służący realizacji uprawnień nadzorczych organów powołanych do sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. W związku z powyższym wszczęcie postępowania na podstawie tego przepisu powinno być zatem uzasadnione celami statutowymi organizacji, które obejmowałyby realizację zadań z zakresu np. przestrzegania określonych przepisów prawa budowlanego. Fakt, iż jedną z przesłanek ewentualnego wstrzymania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego jest zagrożenie dla środowiska nie przesądza, iż cele statutowe każdej organizacji o profilu ekologicznym lub chroniącej np. ptaki będą uzasadniały wszczęcie postępowania w opisanym wyżej zakresie. Jedynie faktyczne i prawne powiązanie celów statutowych organizacji z meritum postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się organizacja społeczna może powodować zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 kpa. Skoro zatem postępowanie oparte na przepisie art. 50 Prawa budowlanego jest szczególnym postępowaniem nadzorczym realizowanym przez powołane do tego organy w zakresie zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych, to należy uznać, że cele statutowe organizacji, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie powinny wiązać się właśnie np. z dbałością o przestrzeganie przepisów Prawa budowlanego. Tymczasem podstawowym celem statutowym Towarzystwa jest ochrona dzikich ptaków i miejsc, w których one żyją i podejmowanie wszelkich działań z tym związanych. Ponadto, należy w tym miejscu podkreślić, że żądając wszczęcia przez organ nadzoru postępowania Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków powołało się na brak pozwolenia wodnoprawnego Prezydenta [...], koniecznego do budowy, przebudowy i modernizacji urządzeń wodnych, określonych w harmonogramie zadania II budowy Trasy S., czego dowodem ma być ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. W ocenie Sądu przedmiotowa okoliczność mogłaby uzasadniać wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 kpa jedynie w przypadku, gdyby istniało merytoryczne powiązanie podniesionego braku pozwolenia wodnoprawnego z celami statutowymi tej organizacji. W ocenie Sądu takiego powiązania w niniejszej sprawie nie było, na co wskazuje bezspornie misja statutowa Towarzystwa związana z ochroną ptaków i ich lęgowisk, a nie z dbałością o przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Z tych powodów także powoływanie się przez skarżącego na ogólnie pojętą zasadę praworządności i konieczność przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej nie mogło w żadnej mierze być podstawą wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Dodatkowo, zgodzić się należy ze stwierdzeniem zawartym w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006r. wskazującym na znaczenie prawne braku pozwolenia wodnoprawnego, mogącego być ewentualnie podstawą wznowienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu również kwestia wpływu określonej inwestycji na środowisko naturalne, na którą powołuje się Towarzystwo ogólnikowo wiążąc ją z ochroną ptactwa – podobnie jak wskazany wyżej problem braku pozwolenia wodnoprawnego – powinna być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, nie zaś zgłaszana na etapie realizacji tej inwestycji i podnoszona przez organizację społeczną wyłącznie w celu wstrzymania jej realizacji przez organ nadzoru budowlanego. Wobec powyższego należy uznać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo odmówił Ogólnopolskiemu Towarzystwu Ochrony Ptaków wszczęcia postępowania w zakresie wstrzymania robót budowlanych, choć argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotyczą braku interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania. Odnosząc się do zarzutu konieczności uchylenia postanowienia organu I instancji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy wskazać, że błędne jest jedynie jego uzasadnienie, nie zaś rozstrzygnięcie. Zażalenie strony umożliwia rozpatrzenie sprawy po raz drugi a nie tylko dokonanie czynności o charakterze kasatoryjnym przez organ II instancji. Dlatego sprawa wniosku została w sposób prawidłowy ponownie rozpatrzona w postępowaniu zażaleniowym i wynik tego postępowania okazał się tożsamy z rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które w ocenie Sądu jest w niniejszej prawie właściwe. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.