II OSK 1130/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 620/06 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Prezydent Miasta S. decyzją z [...] nr [...] ustalił warunki zabudowy: nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmiany geometrii dachu na działce [...] przy ul. [...] w S.. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]. nr [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...]. nr [...] Prezydent Miasta S. ponownie ustalił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji określając w decyzji wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji a także warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na to, że teren inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego przeprowadzono wymaganą przepisami analizę, w wyniku której ustalono, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki wymagane prawem. Decyzją z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję pierwszoinstancyjną wskazując w uzasadnieniu, że odwołanie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego nie jest uzasadnione bowiem wydana decyzja nie zezwala na podjęcie budowy a jedynie ustala warunki na jakich w przyszłości inwestycję można by realizować. Jeżeli warunki te nie zostaną spełnione inwestycja nie będzie mogła być wykonana. Kwestie te zostaną rozstrzygnięte dopiero w trakcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego inwestycji i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 1 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 620/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę. W uzasadnieniu wywodził, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wzruszenie decyzji. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie analizy, której zakres i przedmiot wyznacza § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Sąd podkreślił, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że rozpatrując wniosek I. i A. N., dotyczący inwestycji, która jak wynika z akt sprawy zlokalizowana miałaby być na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji architekt, członek Śląskiej Okręgowej Izby Architektów sporządził analizę funkcji i cech zabudowy, wyznaczając stosowny obszar analizowany. W wyniku analizy ustalił, że z uwagi na to, że wszystkie działki w najbliższym sąsiedztwie posiadają zabudowę mieszkaniową planowana inwestycja nie naruszy ani funkcji, ani linii zabudowy, ani też wskazań dotyczących stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki. W konsekwencji architekt sporządził projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Określa bowiem warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich. Organ I instancji podkreślił w tej mierze, iż inwestycja nie może naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich zwłaszcza w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nadto nadbudowa budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Organ I instancji wskazał także, że ewentualna budowa musi być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego stwierdzającą jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania oraz uwzględniająca oddziaływania wywołane nadbudową. Zdaniem Sądu wydana w sprawie decyzja pierwszoinstancyjna pozostawała zatem w zgodzie z prawem, a w konsekwencji za nienaruszającą prawa uznać należy także utrzymującą ją w mocy, zaskarżoną w postępowaniu, decyzję organu II instancji. Sąd podzielił sformułowane w decyzji drugoinstancyjnej w odpowiedzi na zarzuty A. B. wyjaśnienie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w żadnej mierze nie zezwala inwestorom na podjęcie inwestycji i nie przesądza o technicznej możliwości jej realizacji. Sąd wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione, aby mogła ona zostać zrealizowana. Oparta natomiast na ekspertyzie, o której mowa w decyzji pierwszoinstancyjnej, ocena czy warunki owe zostały spełnione i czy w ogóle potencjalnie spełnione być mogą (np. z uwagi na stan techniczny budynku A. B.) należeć będzie do organów rozpoznających pod kątem przepisów budowlanych ewentualny wniosek inwestorów o udzielenie im pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ta powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazywać przewidziane w przepisie tym warunki i wymagania. Związane z budową szczegółowe kwestie techniczne należą natomiast do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. Tym samym zarzuty A. B. odnoszące się do technicznej niemożliwości zrealizowania przedmiotowej inwestycji z uwagi na łączącą obiekty ścianę budynku będą mogły być rozpatrywane dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie mogą natomiast wpłynąć na treść decyzji o warunkach zabudowy z istoty swojej oceniającej planowaną nadbudowę budynku mieszkalnego jedynie w aspekcie ładu przestrzennego. Podobnie nie mogły na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy (jako przedwczesne) zostać rozpatrzone szczegółowe zarzuty dotyczące zagrożenia zalania działki, usytuowania kominów, przebiegu linii elektrycznych i odprowadzania wód oraz ścieków. Decyzja o warunkach zabudowy wskazywać bowiem winna jedynie warunki i wymagania w zakresie infrastruktury technicznej (wymogi te wskazane zostały w pkt 2c osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej) nie może natomiast ani oceniać, ani narzucać konkretnych rozwiązań konstrukcyjnych. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. A. B. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię: art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 63 § 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez nieuwzględnienie w należytym stopniu interesów osób trzecich a to właściciela działki sąsiedniej skarżącego A. B.. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że wyrok nie uwzględnia, że decyzja narusza określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa, jak również nie uwzględnia ochrony i interesów osób trzecich. Sąd pominął, że właściciel sąsiedniej działki decyzją nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta S. z [...]. uzyskał zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę. Zgodnie z tą decyzją i dołączonym planem zagospodarowania działki nr [...] przy ul. [...] w S. winien wyburzyć stare budynki na działce stanowiącej jego własność. Z tego względu, że nadbudowa ma się opierać o istniejący z przeznaczeniem do wyburzenia obiekt na działce nr [...], to prowadzi do wniosku, że decyzja została wydana z naruszeniem przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczności te nie zostały przeanalizowane w ekspertyzie jak i w uzasadnieniu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Według z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) " W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2)". Zarzut skargi kasacyjnej narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 powołanego rozporządzenia przez nieuwzględnienie w należytym stopniu interesów osób trzecich, wyprowadzony z uzasadnienia skargi kasacyjnej sprowadza się do dokonania wykładni co do założonego hipotetycznego stanu faktycznego w jakim organ orzekający jest obowiązany dokonać oceny zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przyjętego brzmienia art. 61 § 1 pkt 1 powołanej ustawy i § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia "co najmniej jedna działka sąsiednia (...) jest zabudowana", wynika, że hipotetyczny stan faktyczny to istniejąca zabudowa sąsiedniej działki, a nie nawet ukształtowany w formie prawnej, stan faktyczny, który dotyczy przyszłej zabudowy działki. Organ orzekający ocenia zatem spełnienie wymogów nowej zabudowy według istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przyszłe zamierzenia zmiany zagospodarowania sąsiedniej działki nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy. Zarzut zatem wadliwej wykładni tych przepisów nie jest usprawiedliwiony. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 63 § 2 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi "Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji". Decyzja o warunkach zabudowy nie ma znaczenia prawnego dla realizacji przez skarżącego wykonywania prawa własności sąsiedniej działki i nie można z tego rozwiązania prawnego wyprowadzać znaczenia prawnego dla rozpoznawania i rozstrzygania sprawy ustalenia warunków zabudowy. Regulacja prawna art. 63 § 2 powołanej ustawy jest regulacją związaną z prawem ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy do terenu, do którego wnioskodawca nie ma tytułu prawnego. Ustalenie warunków zabudowy nie daje wnioskodawcy prawa do działki. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.