I FSK 1096/07

P O S T A N O W I E N E Dnia 7 grudnia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Juliusz Antosik Sędziowie Sędzia NSA Artur Mudrecki Sędzia NSA Małgorzata Niezgódka-Medek (spr.) Protokolant Karol Olton po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 kwietnia 2007 r., sygn. akt III SA/Gl 1413/06 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia 10 sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie podatku akcyzowego postanawia: 1. umorzyć postępowanie kasacyjne, 2. zwrócić Dyrektorowi Izby Celnej w K. połowę wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 50 (słownie: pięćdziesiąt) złotych, 3. oddalić wniosek M. M. o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Dyrektor Izby Celnej w K. pismem z dnia 5 czerwca 2007 r. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/GL 1413/06. W orzeczeniu tym Sąd uchylił decyzję wymienionego wyżej organu podatkowego z dnia 10 sierpnia 2006 r. w przedmiocie odmowy M. M. zwrotu podatku akcyzowego z tytułu wewnątrzwspólnotowego nabycia samochodu osobowego marki Hyundai. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 9 lipca 2007 r., pełnomocnik strony przeciwnej – doradca podatkowy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Dyrektora Izby Celnej w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 6 listopada 2007 r. wyznaczył termin rozprawy na dzień 7 grudnia 2007 r., o czym zawiadomiono strony. W dniu 5 grudnia 2007 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo pełnomocnika Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia 2 grudnia 2007 r., w którym powołując się na art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", cofnął skargę kasacyjną. W dniu 7 grudnia 2007 r., przed wywołaniem sprawy, do Sądu wpłynął wniosek z dnia 6 grudnia 2007 r. pełnomocnika M. M. o umorzenie postępowania kasacyjnego i obciążenie kosztami procesu – zastępstwa procesowego Dyrektora Izby Celnej w K. Pełnomocnik zgłosił również, z ostrożności procesowej, dodatkowy wniosek o rozważenie zasadności wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przepisów art. 203 i art. 204 P.p.s.a, w zakresie w jakim przepisy te wyłączają możliwość przyznania stronie kosztów zastępstwa procesowego w przypadku umorzenia postępowania w związku z cofnięciem skargi kasacyjnej. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie umorzenia postępowania kasacyjnego pełnomocnik M. M. powołał się na art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 i art. 193 P.p.s.a. Podkreślił, że w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, wynikające z art. 60 P.p.s.a., w szczególności cofnięciu skargi kasacyjnej nie sprzeciwia się interes podatnika, który konsekwentnie podzielał ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W kwestii żądania zwrotu kosztów postępowania na rzecz jego mocodawcy od strony cofającej skargę kasacyjną pełnomocnik podniósł, że w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego (por. postanowienie SN z dnia 9 czerwca 2000 r. sygn. akt I PRN 97/00, OSNAP 2002 nr 1, poz. 14) taka strona jest uważana za przegrywającą sprawę. Pełnomocnik przyznał, że kazuistyczne uregulowanie zawarte w art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie przewiduje bezpośrednio możliwości zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony przeciwnej w razie cofnięcia skargi, ale takie żądanie powinno zostać rozpatrzone w świetle art. 208 P.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie postępowanie Dyrektora Izby Celnej w K. należało bowiem uznać za niesumienne lub oczywiście niewłaściwe. Organ ten, według wiedzy pełnomocnika, był jedynym w skali kraju, organem podatkowym, który kwestionował treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mimo że były one zgodne z orzeczeniem ETS z dnia 18 styczna 2007 r. Stało to w kolizji z art. 7 Konstytucji RP gdyż organ administracyjny nie powinien w sytuacjach ewidentnych skarżyć słusznych wyroków, zgodnych z interpretacją ETS. Wniesienie skargi kasacyjnej spowodowało po stronie podatnika konieczność ustosunkowania się do niej w postaci odpowiedzi na skargę, co powinno być uznane za celowy i niezbędny koszt postępowania kasacyjnego w rozumieniu art. 205 § 2 w zw. z § 4 P.p.s.a. Ponadto pełnomocnik działanie Dyrektora Izby Celnej w K. ocenił jako naganne i sprzeczne z zasadą lojalności wynikającą z art. 10 TWE. Podniósł, że cofnięcie skargi bez uzasadnienia takiego wniosku i tuż przed wyznaczoną rozprawą miało na celu odłożenie w czasie postępowania podatkowego i opóźnienie zwrotu nadpłaty podatku akcyzowego na rzecz podatnika. Takie zachowanie powinno zostać uznane za niesumienne. Powołał się także na orzecznictwo NSA, z którego wynikało, że przy zwrocie kosztów postępowania powinna zostać zachowana zasada równości wobec prawa (wyrok z dnia 13 grudnia 2004 r. sygn. akt FSK 790/04, Lex 174574). Pełnomocnik wskazał również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 września 2001 r. sygn. akt P 3/01 (Dz. U. Nr 101, poz. 1113), dotyczący art. 55 ust. 1 dawnej ustawy o NSA (ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.), w którym stwierdzono, że przepis ten w części wyłączającej możliwość orzekania o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego w przypadku umorzenia postępowania w związku z uwzględnieniem skargi przez organ na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o NSA jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Mając na uwadze, że na gruncie rozpatrywanej sprawy wystąpiła sytuacja analogiczna stwierdził, że w tym przypadku zasadne byłoby zgłoszenie stosownego wniosku na podstawie art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 P.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten, poprzez art. 193 P.p.s.a., ma zastosowanie również do skargi kasacyjnej, z tą wszakże różnicą, że w przypadku cofnięcia takiej skargi brak jest podstaw do oceny dopuszczalności takiego działania z punktu widzenia przesłanek wymienionych w zdaniu trzecim art. 60 tej ustawy. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. NSA związany jest bowiem treścią skargi kasacyjnej, a więc również wnioskiem o jej cofnięciu (zob. B. Dauter w: pracy zbiorowej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006 r. s. 156). W związku z tym w rozpatrywanej sprawie wniosek Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia 2 grudnia 2007 r. wiąże Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. postanowił postępowanie kasacyjne umorzyć. Z uwagi na okoliczność, że skarga kasacyjna została cofnięta przed dniem 7 grudnia 2007 r. tj. przed rozpoczęciem posiedzenia, na które sprawa została skierowana, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 232 § 1 pkt 2 P.p.s.a. z urzędu postanowił o zwrocie organowi połowy wpisu od skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł natomiast podstaw prawnych w P.p.s.a. do uwzględnienia wniosku strony przeciwnej o obciążenie kosztami procesu – zastępstwa procesowego Dyrektora Izby Celnej w K. w przypadku umorzenia postępowania na skutek cofnięcia skargi kasacyjnej. Podstawową zasadą dotyczącą kosztów postępowania, która wynika z art. 199 P.p.s.a. jest reguła, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Z przepisu tego należy wysnuć wniosek, że odstąpienie od tej zasady możliwe jest jedynie w takich przypadkach gdy istnieje przepis, który pozwala na obciążenie kosztami postępowania danej strony, związanymi z jej udziałem w sprawie, strony przeciwnej lub Skarbu Państwa (w części stanowiącej budżet sądu administracyjnego, por. np. art. 242 P.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obowiązuje generalna zasada odpowiedzialności za wynik procesu, która pozwalałaby w każdej sytuacji na zasądzanie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania od strony przegrywającej sprawę na rzecz strony wygrywającej. Istnieją natomiast szczególne przepisy, które w określonych przypadkach, przewidują uprawnienie strony, która uzyskała korzystne dla siebie orzeczenie do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Przepisy te w sposób odmienny regulują tę kwestię w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w porównaniu z unormowaniami obowiązującymi przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym kosztową odpowiedzialnością za wynik sprawy można obciążyć tylko organ w razie uwzględnienia skargi (art. 200 P.p.s.a.) lub umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 lub art. 118 § 2 P.p.s.a. (art. 201 P.p.s.a.); nie można natomiast zasądzić zwrotu kosztów od skarżącego na rzecz organu gdy skarga zostanie oddalona. W postępowaniu ze skargi kasacyjnej, stosownie do art. 203 i art. 204 P.p.s.a, możliwy jest zwrot od strony przeciwnej poniesionych przez drugą stronę – zarówno organ, jak i skarżącego - niezbędnych kosztów postępowania, jeżeli wydany zostanie jeden z wymienionych w tych artykułach, korzystnych dla niej wyroków. Cechą szczególną przedstawionych regulacji jest kazuistyczny sposób ich sformułowania, który wskazuje, że wolą ustawodawcy było precyzyjne określenie sytuacji gdy na stronę postępowania może być nałożony obowiązek dokonania zwrotu kosztów postępowania strony przeciwnej. Tego rodzaju regulacja, która odnosi się z jednej strony do sfery uprawnień, ale z drugiej do obowiązków stron postępowania sądowego, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, ani tym bardziej uzupełniana w drodze analogii. Stałoby to w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. W myśl tej zasady niedopuszczalne jest bowiem nakładanie obowiązków bez wyraźnej podstawy ustawowej. Jeśli ustawodawca nie przewidział w art. 203 i art. 204 P.p.s.a. możliwości zasądzania na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku jego umorzenia na skutek cofnięcia skargi kasacyjnej, to niedopuszczalne byłoby uzupełnianie w tym zakresie ustawy w drodze wykładni rozszerzającej lub analogii. Należy przy tym zauważyć, że w P.p.s.a. zostały wskazane dwa inne przypadki gdy umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, uznano za równorzędnie w skutkach z uwzględnieniem skargi, co pozwala na zwrot kosztów skarżącemu od organu (art. 201 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również przesłanek do uwzględnienia alternatywnego wniosku pełnomocnika M. M. w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP o zbadanie zgodności art. 203 i art. 204 P.p.s.a. z art. 32 ust. 1Konstytucji RP. Wbrew wywodom pełnomocnika sytuacja, która występuje w przypadku umorzenia postępowania na skutek cofnięcia skargi kasacyjnej, gdy nie dochodzi do merytorycznego zbadania jej zasadności na posiedzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest analogiczna do rozpatrzonej przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 6 września 2001. sygn. akt P 3/01. W tamtym przypadku Trybunał Konstytucyjny ocenił krytycznie zgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – art. 55 ust. 1 zdanie drugie nieobowiązującej ustawy o NSA w części, w której wyłączał on możliwość orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania przez NSA z uwagi na uwzględnienie przez organ skargi w całości. Obecnie unormowanie odnoszące się do takiej sytuacji zawarto w art. 201 § 1 P.p.s.a. Uwzględnienie skargi w całości przez organ w wyniku autokontroli po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, które zostało dopuszczone w art. 54 § 3 P.p.s.a., może być traktowane jako równorzędne z uwzględnieniem skargi przez sąd. Natomiast cofnięcie skargi lub skargi kasacyjnej oznacza jedynie, że strona, która ją wniosła rezygnuje z uruchomienia sądowej kontroli. Nie może więc być traktowane jako tożsame z uznaniem przez nią stanowiska strony przeciwnej za zasadne, ani tym bardziej za równoznaczne w skutkach ze zbadaniem zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia organu administracji, czy wojewódzkiego sądu administracyjnego przez odpowiedni sąd administracyjny. Nie należy przy tym zapominać, że wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, które w przypadku jej sporządzenia przez zawodowego pełnomocnika powoduje powstanie kosztów wynagrodzenia tego pełnomocnika, stanowi uprawnienie, a nie obowiązek strony (art. 179 P.p.s.a.). To od strony zależy czy skorzysta z takiej możliwości. Z uwagi na brak regulacji szczególnej w razie umorzenia postępowania na skutek cofnięcia skargi kasacyjnej, w myśl art. 199 P.p.s.a., koszty poniesione przy sporządzaniu takiej odpowiedzi stanowią więc koszty obciążające stronę związane z jej udziałem w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska pełnomocnika M. M., aby zasądzenie na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego znajdowało podstawę w art. 208 P.p.s.a. Skorzystanie przez stronę z ustawowo przewidzianych uprawnień do uruchomienia środków odwoławczych, jak również rezygnowanie z kontynuowania wszczętego postępowania przed sądem administracyjnym, nie może być utożsamiane z niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem, o którym mowa w art. 208 P.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca w art. 232 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jako warunek nakazujący sądowi dokonanie zwrotu z urzędu połowy poniesionego wpisu od pisma cofniętego wskazał cofnięcie go przed rozpoczęciem posiedzenia, na które sprawa została skierowana. W świetle tej regulacji nie można więc uznać, aby cofnięcie skargi kasacyjnej na kilka dni przed terminem rozprawy, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowiło postępowanie niesumienne lub oczywiście niewłaściwe. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku umorzenia postępowania na skutek cofnięcia skargi kasacyjnej nie ma podstaw do dokonywania oceny zasadności tej skargi z punktu widzenia art. 10 TWE, czy art. 7 Konstytucji RP i wywodzenia na tej podstawie o niesumiennym czy oczywiście niewłaściwym postępowaniu organu gdyż nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W tym stanie rzeczy wniosek M. M. o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego należało oddalić.