I SA/Wa 91/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Jerzy Siegień asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B.M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r., nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w L., stanowiącej własność S. i S. S., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 na działki oznaczone nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. z 1991 r., Dz. U. Nr 30, poz. 127, ze zm.) Kierownik Urzędu Rejonowego w L. decyzją z dnia [...] marca 1997 r. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 19 czerwca 2006 r. B.M. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1997 r. jako rażąco naruszającej art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Wnioskodawca podał, iż wydzielone w wyniku podziału działki nie mają dostępu do drogi publicznej, w związku z czym właściciele nieruchomości S. i S. S. wystąpili do Sądu Rejonowego w L. o ustanowienie drogi koniecznej przez jego działkę, co w opinii skarżącego dowodzi jego interesu prawnego do złożenia omawianego wniosku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1997 r. W uzasadnieniu organ I instancji stanął na stanowisku, że w przedmiotowym postępowaniu B.M. nie przysługuje przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B.M. wniósł odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że organ nadzoru, do którego wpłynęło żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przede wszystkim ma obowiązek zbadać, czy nie występuje przeszkoda przedmiotowa lub podmiotowa, uniemożliwiająca wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa wnioskodawca postępowania nadzorczego musi posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W myśl zaś tego przepisu stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. W rozpatrywanej sprawie zdaniem organu II instancji B.M. nie posiada interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie przez niego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1997 r. W swoich pismach wskazał on jedynie na fakt, iż przed Sądem Rejonowym w L. toczy się postępowanie z wniosku S. i S. S. o ustanowienie drogi koniecznej przez jego działkę, nie posiada on natomiast tytułu prawnego do spornego gruntu, co oznacza, że żądanie wnioskodawcy nie wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B.M.. W jej uzasadnieniu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej: 1 - naruszenie art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż wnioskodawcy brak interesu prawnego dla złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, 2 - naruszenia art. 6 i 7 w związku z art. 156 § 2 kpa poprzez niewszczęcie postępowania administracyjnego pomimo rażącego naruszenia prawa przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L.. Podtrzymując w całości argumentację zawartą w złożonym odwołaniu skarżący dodatkowo wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Sąd Rejonowym w L. zawiesił postępowanie w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej sygn. akt [...] do czasu zakończenie postępowania niniejszego. Związek obu postępowań jest więc zdaniem skarżącego oczywisty, podobnie jak interes prawny wnioskodawcy w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, bez wydania której nie zaistniałyby podstawy do żądania obciążania jego nieruchomości. Równocześnie skarżący stwierdził, że skoro postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu, to nawet gdyby przyjąć, iż po stronie wnioskodawcy taki interes nie istnieje, to organ po otrzymaniu danych wskazujących na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa winien takie postępowanie wszcząć z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona o tyle, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że przed przeprowadzeniem postępowania nadzorczego organ administracji publicznej jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ograniczającego się do zbadania zagadnień formalnych. Na tym etapie postępowania organ bada, czy żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie oraz czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych. Z treści art. 28 kpa wynika natomiast, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdził, że decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że postępowanie odwoławcze powinno polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Organ odwoławczy obowiązany był więc ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, badając zasadność odwołania i wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności. Akta administracyjne sprawy dowodzą, iż Minister Budownictwa nie wywiązał się z tego obowiązku. Nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, korzystając jedynie ze skromnych materiałów znajdujących się w aktach I instancji. Z udzielonych przez Starostwo Powiatowe w L. wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 9 sierpnia 2006 r. nr [...] wynika natomiast, że jedna z powstałych w wyniku kwestionowanego podziału działek (o nr [...]) uległa dalszemu podziałowi i stanowi własność osób trzecich. Fakt ten umknął uwadze organu odwoławczego. Poza sporem zaś w rozpatrywanej sprawie pozostaje okoliczność, że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] marca 1997 r. posiadają wszyscy właściciele bądź współwłaściciele nieruchomości objętej treścią tej decyzji. W aktach administracyjnych brak jest jednak jakichkolwiek materiałów (takich jak wypisy z ewidencji gruntów, akty notarialne, mapy z naniesionymi spornymi nieruchomościami i określonymi ich właścicielami), które umożliwiłyby dokonanie w tym zakresie ustaleń. Brak jest także dokumentów, które umożliwiłyby ustalenie, właścicielem których działek jest skarżący i jak są one położone oraz określenie jaki w stosunku do spornych nieruchomości był przed podziałem i jest obecnie przebieg dróg publicznych. W tej sytuacji zachodzi możliwość, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, na skutek wadliwego ustalenia jego stron, część z osób będących stronami została przez organ pominięta, co stanowi tzw. przesłankę wznowieniową, którą Sąd bierze pod uwagę z urzędu. Ponadto zwrócić należy uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poza opisem stanu faktycznego i przywołaniem orzecznictwa sądowego znajduje się tylko jedno zdanie odnoszące się do przedmiotu sprawy. Jedno zdanie, mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści, co oznacza, że w uzasadnieniu brak jest merytorycznego odniesienia do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącego. Tak lakoniczne uzasadnienie decyzji Ministra Budownictwa narusza art. 107 § 3 kpa. Równocześnie zwrócić należy uwagę na fakt, że zgodnie z orzecznictwem sądowym stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji (por. uchwałę Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83, OSNCP 1985 r., nr 10, poz. 143). Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Dlatego też dokonując oceny przymiotu strony skarżącego organ powinien pod tym kątem rozważyć i ocenić konsekwencje wynikające dla skarżącego jako właściciela (jak można domniemywać) działki sąsiadującej z działką dzieloną, będące wynikiem dokonanego podziału oraz konsekwencje wynikające z faktu toczącego się, jak wynika z twierdzeń skarżącego (w aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę informację, brak jest także dowodów by organ poczynił w tej sprawie jakiekolwiek ustalenia) postępowania cywilnego dotyczącego ustanowienia tzw. drogi koniecznej, które niewątpliwie dotyczy określonych praw skarżącego i może ograniczyć mu korzystanie z tych praw. W tej sytuacji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ w pierwszej kolejności uzupełni niezbędny materiał dowodowy sprawy poprzez uzyskanie dokumentów, które pozwolą ustalić, kto obecnie posiada tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości objętych decyzją o podziale, właścicielem której nieruchomości jest skarżący i czy pochodzi ona z nieruchomości podlegającej podziałowi, czy w sprawie ustalenia tzw. drogi koniecznej toczy się obecnie postępowanie sądowe, a jeśli tak to w jakim stopniu dotyczy ono przedmiotowych nieruchomości, jaki był i jest obecnie przebieg dróg publicznych na obszarze, na którym znajdują się przedmiotowe grunty. Dopiero w świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego organ merytoryczne rozstrzygnie sprawę, a swoje stanowisko przedstawi w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. Wówczas również w uzasadnieniu organ merytorycznie i wyczerpująco przedstawi swoje stanowisko dotyczące zawartego w odwołaniu argumentu skarżącego, który swój przymiot strony wywodzi z faktu podjęcia na drodze cywilno prawnej przez właścicieli dzielonej nieruchomości działań zmierzających niewątpliwie do ograniczenia jego prawa własności. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.