II SA/Bk 44/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej J. B. W. kwotę 18,80 (osiemnaście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania J. B. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza C. B. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego z dodatkami, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że J. B. W. wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. B. z wnioskiem o ustalenie jej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego: z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci A., A. A., P. i M.; z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na córki A., P. i syna M.; z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na córki A. i A. Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanych świadczeń stwierdził, że z dołączonych do wniosku dokumentów wynika, iż dochód rodziny wnioskodawczyni przekracza kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego. W 2004 r. w przeliczeniu na osobę miesięcznie wyniósł on 761,82 zł, zaś dochód uprawniający do uzyskania prawa do tego świadczenia w przeliczeniu na osobę nie może przekroczyć kwoty 504,00 złotych. W odwołaniu J. B. W. podniosła, że Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy społecznej w C. B. nie zauważył w dołączonym do wniosku zaświadczeniu z Drugiego Urzędu Skarbowego w B., że przychód nie jest równoznaczny z dochodem jej męża. Przychód wynikający z zaświadczenia należy pomniejszyć o poniesione koszty związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., powołując się na przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) stwierdziło, że zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. Dochód rodziny oznacza przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W okresie zasiłkowym od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się więc na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w 2004 roku. Dochód oznacza między innymi: deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Kolegium stwierdziło, że w 2004 roku mąż wnioskodawczyni – J. W. uzyskał między innymi dochód z działalności gospodarczej podlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym. W wypadku utrzymywania się rodziny z tego rodzaju dochodu, jego wysokość ustala w oparciu o oświadczenie członka rodziny, którego wzór stanowi załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) Pan J. W. złożył stosowne oświadczenie w dniu 9 września 2005 r., w którym sam zadeklarował, że w 2004 r. uzyskał dochód z działalności opodatkowanej w formie ryczałtu ewidencjonowanego, którego wysokość (po odliczeniu należnych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz należny zryczałtowany podatek dochodowy) wyniosła 38.245,76 zł. Ponieważ zadeklarowana kwota dochodu była wyższa niż minimalna, określona w art. 5 ust. 10 ustawy, organ I instancji prawidłowo postąpił zaliczając do dochodu rodziny kwotę podaną przez Pana J. W. w powyższym oświadczeniu. W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję SKO w B. J. W. podniosła, że w oświadczeniu o wysokości dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, mąż jej omyłkowo zamiast dochodu po odliczeniu należnej składki na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne wpisał przychód pomniejszony o wspomniane składki - co wynika z zaświadczenia Drugiego Urzędu Skarbowego Nr II US [...] z dnia 7 września 2005 r. Skarżąca podniosła, że w odwołaniu wniesionym do SKO w B. za pośrednictwem organu I instancji prosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy i zwrócenie uwagi, iż dochód nie jest równoznaczny z przychodem z działalności gospodarczej. Sądziła, iż organ l instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przed przekazaniem sprawy do organu II instancji, poinformuje ją o możliwości ponownego złożenia przez męża wspomnianego oświadczenia, w którym wskazałby faktycznie osiągnięty przez niego dochód z działalności za 2004 r. Sądziła również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie umożliwi jej przed podjęciem decyzji właściwe udokumentowanie dochodu. Organ II instancji rozpatrując odwołanie oparł się jedynie o materiał dowodowy przedstawiony przez Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w C. B., nie odnosząc się do informacji zawartej w odwołaniu, iż mąż jej pomylił się wypełniając oświadczenie z dnia 9 września 2005 r. Organ nie poinformował o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w tej sprawie przed wydaniem decyzji. Skarżąca nie może zgodzić się z takim rozstrzygnięciem. Z powodu nieumyślnej pomyłki męża zostali oni pozbawieni przysługujących jej rodzinie zasiłków wraz z dodatkami na dzieci. Faktyczny dochód, jaki jej mąż uzyskał w 2004 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, pomniejszony o składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz zryczałtowany podatek dochodowy (który stanowił zero) wyniósł 16.569,61 złotych. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., gdyż, jej zdaniem, została ona wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcza, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów prawa procesowego w takim zakresie, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć należy, że zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność – art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – w dalszej części przywoływany w skrócie k.p.a. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek prowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co dotyczy także postępowania odwoławczego. Jego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2000, s. 83). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również panuje zgodność poglądów, co do tego, że w świetle zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Powinien rozpoznać sprawę merytorycznie zgodnie z żądaniem strony. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy (zob. m.in. wyroki: z dnia 22 marca 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997, z. 1, poz. 35; z dnia 20 stycznia 1998 r., sygn. I SA/Ka 1050/96, opubl. LEX nr 31879; z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. I SA/Łd 112/98, opubl. LEX nr 37240; z dnia 14 października 1999 r., sygn. IV SA 1313/98, opubl. LEX nr 48725). W niniejszej sprawie organ II instancji w sposób ewidentny naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W spornej kwestii, tj. wysokości dochodu uzyskanego przez J. W. z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, organ II instancji ograniczył się w swym postępowaniu, a następnie uzasadnieniu decyzji, tylko do oceny decyzji organu I instancji. Istotnie, organ I instancji oparł się w swym rozstrzygnięciu na oświadczeniu J. W. o wysokości uzyskanego przez niego dochodu z działalności gospodarczej, opodatkowanej zryczałtowanym podatkiem od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne. Nie można jednak było pozostawić bez wyjaśnienia podniesionej przez J. W. w odwołaniu kwestii zawartego w tym oświadczeniu błędu. Ta okoliczność została podniesiona w odwołaniu od decyzji i organ II instancji powinien ją wyjaśnić. Nie sposób się nie zgodzić się z organem II instancji, że w świetle art. 3 pkt 1 lit. "b" cyt. wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód osiągany przez osoby fizyczne z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, ustala się na podstawie złożonego przez nie oświadczenia. Nie oznacza to jednak niewzruszalności raz złożonego oświadczenia, w tym niemożliwości sprostowania zawartych w nim błędów. Nie przeciwstawiają się temu ani przepisy cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani przepisy przywoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Organ odwoławczy powinien wyjaśnić tę sporną okoliczność we własnym zakresie, albo zlecić jej wyjaśnienie organowi I instancji. Zaniechanie tego stanowi dodatkowo naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a., nakazujących organom administracyjnym podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Organy administracji publicznej, jednostronnie rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania, w procesie dowodzenia powinny więc w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Być może sporna kwestia wielkości dochodów uzyskiwanych przez J. W. z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej zostałaby wyjaśniona wcześniej, tj. jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji. Mogłoby to nastąpić, gdyby organ ten dopełnił ciążącego na nim obowiązku zapewnienia stronie postępowania czynnego w nim udziału. Przed wydaniem decyzji powinien on umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – art.10 §1 k.p.a. Tego jednak w tej sprawie organ I instancji nie uczynił, a organ II instancji bezkrytycznie to zaakceptował. Stwierdzone naruszenie przepisów art. 7, art.10, art. 15 i art. 77 k.p.a, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wielkość dochodów J. W. z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w sposób bezpośredni rzutuje na prawo skarżącej w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku. W tym stanie rzeczy Sąd, na zasadzie art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 cyt. ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wyrażone w niniejszym wyroku stanowisko i wyjaśnią podnoszoną przez skarżącą kwestię błędu zawartego w oświadczeniu J. W. z dnia 9 września 2005 r. o wysokości dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej.