II OW 9/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 stycznia 2007 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W. w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji orzekającej wygaśnięcie decyzji o przekazanie w użytkowanie nieruchomości rolnych postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w O. od decyzji Starosty O. z dnia 8 lutego 2006 r. ([...]), orzekającej wygaśnięcie decyzji przekazujących nieruchomości rolne w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w O. Pismem z dnia 19 stycznia 2007 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda Dolnośląski wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W., jaki wyniknął na tle tego, który z tych organów powinien rozpatrzyć odwołanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej R. w O. od decyzji Starosty O. z dnia 8 lutego 2006 r. wydanej na podstawie art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1990 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 z późn. zm.), orzekającej wygaśnięcie decyzji dotyczących przekazania w użytkowanie ww. Spółdzielni nieruchomości rolnych. W powyższej decyzji Starosta O. pouczył, że odwołanie od decyzji służy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., co zgodnie z pouczeniem uczyniła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna R. w O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia 1 czerwca 2006 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 19 i 20 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 i 3 wyżej powołanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), przekazało odwołanie do Wojewody Dolnośląskiego jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia a następnie w odpowiedzi na wniosek Wojewody Dolnośląskiego, swoje stanowisko uzasadnia następująco: Ponieważ przepis art. 16 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, określa jako organ właściwy do wydania decyzji I instancji – starostę właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nie można przy wskazaniu organu wyższego stopnia oprzeć się wyłącznie na przepisie art. 17 pkt 1 k.p.a. ale należy również uwzględnić przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 10 ust. 1 i art. 11 tej ustawy. Właściwość rzeczowa organu winna być ustalona przez ten organ (art. 19 k.p.a.), nie tylko na podstawie przepisów proceduralnych, ale przede wszystkim na podstawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów ustrojowych według przepisów o zakresie działania organu (art. 20 k.p.a.). Właściwość organu odwoławczego ustala się na podstawie reguł określonych w art. 127 § 2 w związku z art. 17 i 20 k.p.a. Trzeba mieć jednak na uwadze przepisy art. 1 oraz art. 2 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że do wszystkich ustaw wymienionych w art. 2 pkt 1-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będzie ta ustawa miała zastosowanie zawsze w zakresie nieuregulowanym w nich, będzie spełniać funkcje uzupełniające. Według art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Stosownie zaś do art. 10 tej ustawy, przepisy działu drugiego ustawy, stosuje się do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego z czego wynika, że przepisy tego działu stosuje się również do nieruchomości wchodzących do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, jeżeli przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie zawierają regulacji szczególnych w danej sprawie. Zdaniem Kolegium, ustawa o gospodarce nieruchomościami jest regulacją prawną o charakterze ogólnym, mającą zastosowanie w przypadkach nieuregulowanych w przepisach szczególnych. Stąd wniosek, że w rozważanej sprawie organem wyższego stopnia – w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej – jest wojewoda. Wskazanie wojewody w art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jako organu odwoławczego, nie należy traktować jako upoważnienie szczególne do załatwiania odwołań od tych decyzji starostów, które zostały wydane wyłącznie na podstawie przepisów tej ustawy, ale jako uznanie wojewody za organ wyższego stopnia umocowanego do rozpatrywania odwołań od decyzji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej we wszystkich sprawach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest również przepisem "ustawy szczególnej", do której odwołuje się ustawodawca w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.). Oba te przepisy z kolei są "przepisami stanowiącymi inaczej", o jakich mowa w art. 17 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wnosi o wskazanie Wojewody Dolnośląskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej R. w O. od decyzji Starosty O. z dnia 8 lutego 2006 r. Wojewoda Dolnośląski we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, wnosi o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania od decyzji Starosty O. z dnia 8 lutego 2006 r., nie podzielając argumentacji przedstawionej przez Kolegium. Relacja zachodząca pomiędzy ustawą o gospodarce nieruchomościami a ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, została przedstawiona przez Kolegium w sposób uproszczony. Zastrzeżenie zawarte w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że ustawa ta "nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami", zgodnie z poglądami doktryny oznacza, że unormowania zawarte w ustawach szczególnych, dotyczące gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, należy traktować jako unormowania odrębne, mające jako takie pierwszeństwo w stosowaniu. W sprawach w nich nienormowanych, stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, będzie możliwe jednak wtedy, jeżeli będzie norma odsyłająca. Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie zawiera przepisu, któryby – w zakresie właściwości organu wyższego stopnia wobec starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej – odsyłał do unormowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zastosowaniu art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach normowanych przez art. 16 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, sprzeciwia się jego brzmienie, z którego wynika, że przepis ten ma zastosowanie "w sprawach określonych w ustawie". Przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest rozwiązaniem szczególnym, wyjątkiem od reguły wynikającej z art. 17 pkt 1 k.p.a., a jako taki nie może podlegać wykładni rozszerzającej. W związku z powyższym, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Do podobnych wniosków prowadzi także wykładnia przepisu art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Wojewoda natomiast jest organem wyższego stopnia tylko w wypadku, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa ustawowa, której w niniejszej sprawie nie ma. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy w całej rozciągłości zaakceptować stanowisko Wojewody Dolnośląskiego przedstawione we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, chociaż argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. nie jest całkowicie pozbawiona racji. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że inaczej ustala się właściwość rzeczową organów orzekających w I instancji a inaczej organów odwoławczych (II instancji). Przepis art. 20 k.p.a., jak i to, że właściwość ocenia się na podstawie przepisów prawa materialnego, mają zastosowanie przede wszystkim do organów I instancji, natomiast o tym, który organ jest organem wyższego stopnia, a więc właściwym do rozpatrzenia odwołania, przesądza zasada wynikająca z przepisu art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. Zgodnie z powyższymi przepisami, w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) organami wyższego stopnia (właściwymi do rozpatrzenia odwołania), są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy). W niniejszej sprawie, skoro żaden z przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie stanowi inaczej, brak podstaw aby odstąpić od stosowania zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. Wyjątkiem od powyższej zasady jest przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taki, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym, inne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w swych pismach, nie dają podstaw do tego aby traktować tę ustawę jako szczególną w stosunku do ustaw wymienionych w jej art. 2, chociaż wszystkie one w pewnym zakresie dotyczą gospodarki nieruchomościami. Takiemu też traktowaniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, przeczy brzmienie jej art. 9a, który wyraźnie ogranicza stosowanie tego przepisu do spraw "określonych w ustawie". Wbrew temu co twierdzi Kolegium, przepis art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowi potwierdzenie zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., nie jest pozbawione pewnych racji, jeśli się weźmie pod uwagę przedmiot regulacji ustaw wymienionych w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ich miejsce w systemie prawa administracyjnego – materialnego. Jednak nie są to wystarczające przesłanki aby uznać, że art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami ma pierwszeństwo przed art. 17 pkt 1 k.p.a. w sprawach, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w O. od decyzji Starosty O. z dnia 8 lutego 2006 r. orzekającej wygaśnięcie decyzji przekazujących nieruchomości rolne w użytkowanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w O.