I OSK 1513/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.) Sędziowie NSA : Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 97/07 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 97/07 oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Zawarte w uzasadnieniu wyroku główne motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące: zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U . Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego przyznawanego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zgodnie z art. 4 tej ustawy, osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast brak takiego współdziałania z pracownikiem socjalnym, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Decyzja administracyjna o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydawana jest po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Celem wywiadu przeprowadzanego w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby jest ustalenie jej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. WSA stwierdził, że orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż L. F. nie podjął współdziałania z pracownikiem socjalnym w celu rozwiązania swojej trudnej sytuacji życiowej, gdyż uniemożliwił organowi pomocy społecznej przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wszystkie próby skontaktowania się organu z zainteresowanym oraz próby uzgodnienia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zakończyły się niepowodzeniem. Skarżący nie odpowiedział na skierowaną do niego prośbę o przybycie do pracownika socjalnego, ani też nie odpowiedział na prośbę o kontakt telefoniczny. Także podjęte w dniach [...] i [...] próby przeprowadzenia wywiadu w mieszkaniu skarżącego zakończyły się niepowodzeniem, gdyż każdorazowo w mieszkaniu nikogo nie zastano. Skarżący został pouczony o konieczności przeprowadzenia wywiadu i zapoznano go z konsekwencjami uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu. Organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż zachowanie skarżącego wypełniało wymogi stawiane odmowie podjęcia współdziałania z pracownikiem socjalnym. Ustalono ponadto, że skarżący ubiegał się o zasiłek uzasadniając to koniecznością uregulowania zadłużenia za zajmowany pokój w okresie od [...] do [...][...] r. Dług tego rodzaju nie mógł być traktowany jako niezbędna potrzeba bytowa, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Opisany wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2007 r. zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika skarżącego. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu prawa materialnego w postaci art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, iż brak współdziałania zainteresowanego z pracownikiem socjalnym może być samodzielną podstawą odmowy przyznania świadczenia. Taka interpretacja przytoczonego przepisu pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym przez Najwyższą Izbę Kontroli w jednym z raportów opracowanych na podstawie art. 6 ust. 1a nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U . z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), stanowiącego odpowiednik art. 11 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie ze stanowiskiem Najwyższej Izby Kontroli nie można odmawiać przyznania pomocy "uzasadniając to brakiem chęci do współdziałania", podczas "gdy trudne warunki życiowe konkretnej osoby potrzebującej są znane jednostce lub mogą być rozpoznane". Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika skarżącego w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a . Przepis art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U . Nr 64, poz. 593 ze zm.; aktualnie tekst jednolity: Dz.U . z 2008 r. Nr 115, poz. 728) nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą tworzy dla organu tytuł do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu tego przepisu jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U . Nr 77, poz. 672) wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). W dniach [...] i [...] pracownik socjalny podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak w mieszkaniu skarżącego każdorazowo nikogo nie zastał (adnotacja pracownika socjalnego z dnia [...]). Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...], nr [...] zwrócił się do skarżącego z prośbą o uzgodnienie (osobiste lub telefonicznie) dogodnego terminu przeprowadzenia wywiadu rodzinnego. Skarżący na pismo to nie odpowiedział. W skardze skierowanej do Sądu skarżący przyznał, iż jest mu wiadomo, że do wydania decyzji przyznającej świadczenie nieodzowne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Skarżący, do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie podjął żadnych czynności, które umożliwiłyby organowi przeprowadzenie wywiadu w miejscu jego pobytu. Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu własnej trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem poprzez uniemożliwienie mu (odmowę wyrażenia zgody) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do merytorycznego, negatywnego załatwienia sprawy (wyrok z 16 lipca 2008 r., I OSK 1424/07, niepubl.). Ze wskazanych powodów nie mógł uwzględniony, zawarty w skardze kasacyjnej argument, iż odmowne załatwienie podania wymaga - obok stwierdzenia braku współdziałania strony - także innych, dodatkowych przeszkód. Pełnomocnik skarżącego nie przytacza równocześnie żadnej z takich dodatkowych przesłanek. Stanowiska takiego nie można wywodzić z przytoczonego w skardze kasacyjnej raportu Najwyższej Izby Kontroli (bez wskazania daty i numeru), sformułowanego na tle art. 6 ust. 1a nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. ustawy o pomocy społecznej (Dz.U . z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) w wyniku kontroli przeprowadzonych w jednostkach pomocy społecznej. Z przytoczonego przez pełnomocnika skarżącego fragmentu raportu wyraźnie wynika, że zarzut naruszenia prawa sformułowano wobec tylko tych organów, które odmawiały przyznawania uprawnień powołując się na brak współdziałania stron, podczas gdy "trudne warunki życiowe konkretnej osoby potrzebującej były znane jednostce lub mogły być rozpoznane", a więc gdy brak współdziałania nie polegał na zupełnym pozbawieniu organu danych o aktualnych warunkach bytowych zainteresowanego. W rozpatrywanej sprawie organy nie miały jednak jakiejkolwiek możliwości ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż poprzez swoją bierność zupełnie uniemożliwił on pracownikowi socjalnemu wstęp do mieszkania oraz sporządzenie wymaganego wywiadu środowiskowego. Organy nie dysponowały jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom niezbędnej potrzeby bytowej określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślenia ponadto wymaga, że art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymienia w sposób przykładowy niezbędne potrzeby bytowe uzasadniające przyznanie zasiłku celowego, wskazując: zakup żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu oraz kosztów pogrzebu. W podaniu z dnia [...] skarżący zaznaczył, iż uzyskaną pomoc zamierza przeznaczyć na uregulowanie, wynoszącego [...] zł zadłużenia za zajmowany pokój w okresie od [...] do [...][...]r. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że potrzeba spłacenia długu, w tym także z tytułu zadłużonego mieszkania, nie jest niezbędną potrzebą bytową uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1996 r., I SA 1138/96, "Prawo Pracy" 1998, Nr 2, s. 41 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2008 r., IV SA/Wr 638/07, "Orzecznictwo Sądów w Sprawach Pomocy Społecznej" 2008, Nr 1, poz. 10). Wyłożone powody uzasadniały oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 oraz 181 i 193 p.p.s.a . w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a . wobec nieustalenia żadnego z przypadków wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a . Właściwym do wydania orzeczenia w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu przez pełnomocnika skarżącego, stosownie do art. 250 p.p.s.a . i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U . Nr 163, poz. 1348 ze zm.) jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.