I OSK 1511/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędziowie NSA : Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 95/07 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. o sygn. akt IV SA/Wr 95/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez Specjalistę Pracy Socjalnej Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 11, art. 38, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] w sprawie jednostki budżetowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr [...], poz. [...]) oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówiono L. F. przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. W motywach rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 tej ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Wspieranie osób potrzebujących pomocy wymaga ich współdziałania. Brak (woli strony) współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej przyznawane są na podstawie rozeznanej sytuacji materialno - bytowej, po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 w związku z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby zainteresowanej. Ponieważ L. F. obecnie przebywa na terenie ZTPS Nr [...], pracownikiem właściwym do przeprowadzenia wywiadu jest właśnie pracownik tego Zespołu. Na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji ustalono, że strona odmawia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego ZTPS Nr [...], toteż rozpatrzenie wniosku o pomoc w formie zasiłku okresowego jest niemożliwe. W odwołaniu od powyższej decyzji L. F. wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, że decyzja została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i narusza przepisy ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie jej art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 119 ust. 1 pkt 3, art. 119 ust. 2 pkt 2-4. Nadto wskazał, że odmawiając mu świadczenia finansowego na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, organ przyczynia się do pogorszenia jego stanu psychofizycznego i działa w kierunku jego biologicznego wyniszczenia. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 106 ust. 4 w związku z art. 38 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że L. F. wystąpił w dniu [...] do organu pomocy społecznej z wnioskami o: 1) zasiłek okresowy, w wysokości ustalonej w ustawie o pomocy społecznej, z uwagi na ubóstwo, bezdomność, bezrobocie i sieroctwo; 2) zasiłek mieszkaniowy za [...], w kwocie [...] zł, przy czym wspomniał, że z powodu opieszałości MOPS jest zadłużony na kwotę [...] zł za okres od [...] do [...] [...] r.; 3) zasiłek na kształcenie, tj. opłacenie kursu maturalnego w Centrum Kształcenia Ustawicznego w W., w kwocie [...] zł. Wnioskodawca poinformował, że w dniu [...] zamierzał zarejestrować się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. jako osoba bezrobotna. Nie został jednak zarejestrowany ze względu na brak gotowości do podjęcia jakiejkolwiek pracy, spowodowanej brakiem środków na odpowiednie wyżywienie i samodzielne mieszkanie, przejazdy komunikacyjne, a także sen, odpoczynek, higienę osobistą. W dniu [...] L. F. wystąpił do organu pomocy społecznej z kolejnym wnioskiem o identycznej treści, jak w dniu [...], dodając, że oczekuje zasiłku mieszkaniowego również za [...][...] r., a jego zadłużenie wzrosło do [...] zł. Wystąpił też o opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne w Narodowym Funduszu Zdrowia. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje osobie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Zasiłek okresowy ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. Podejmując postępowanie administracyjne z wniosku L. F., organ pomocy społecznej usiłował przeprowadzić z nim wywiad środowiskowy. W tym celu pracownik socjalny Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] udał się do miejsca zamieszkania strony przy ulicy [...] w W. L. F. nie wyraził jednak zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu przez pracownika socjalnego ZTPS Nr [...], wskazując, iż jest osobą bezdomną i właściwy do przeprowadzenia wywiadu w jego sprawie jest Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców MOPS (oświadczenie z dnia [...]). W świetle art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby, której wywiad dotyczy. Takim miejscem jest lokal przy ulicy [...], gdzie L. F. jest zameldowany na pobyt czasowy. Odwołujący się, odmawiając w dniu [...] wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu przez pracownika socjalnego ZTPS Nr [...], uniemożliwił organowi I instancji rozeznanie jego sytuacji życiowej i wydanie stosownej decyzji w oparciu o przepisy ustawy. Kolegium zaznaczyło, że stanowisko prezentowane przez stronę wskazuje na brak jej współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co zgodnie z art. 11 ust. 2 może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. L. F., odmawiając wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu przez pracownika socjalnego, miał świadomość, że taka postawa uniemożliwi organowi merytoryczne rozpatrzenie jego wniosku. Powoływanie się w odwołaniu na przepis art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potwierdza brak chęci współdziałania z organem pomocy społecznej, które to współdziałanie jest podstawą właściwych kontaktów podopiecznego z organem. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, udzielanie zasiłku okresowego, o który ubiega się L. F., należy do zadań własnych gminy. Właściwość miejscową gminy w sprawach świadczeń z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu L. F. podtrzymał swoje stanowisko, zawarte we wniosku z dnia [...] oraz w odwołaniu. Nadto zarzucił decyzji naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 4 w związku z art. 11 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 pkt 8, art. 16 ust. 2, art. 38, art. 100 ust. 1, art. 101 ust. 1-2, art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie progu interwencji socjalnej oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wskazał też, że zaskarżona decyzja narusza art. 6, art. 7, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 231 § 1 kk, art. 1 i 3 w związku z art. 30, art. 32, art. 38 i art. 83 Konstytucji RP oraz ratyfikowane umowy międzynarodowe, a w szczególności Powszechną Deklarację Praw Człowieka z 1948 r. i Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z dnia 16 grudnia 1966 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, wskazując na argumenty prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, rozpatrując skargę, nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (ust. 1 pkt 1). Zasiłek okresowy ustala się - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (ust. 2 pkt 1). Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki przyznawany jest zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Rada gminy, w drodze uchwały może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. bezrobocie, długotrwała choroba. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, w których się znalazły i nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z art. 4 ustawy zaś wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4). Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). W myśl przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia, wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad, pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. WSA we Wrocławiu podzielił pogląd zaprezentowany przez organ odwoławczy, według którego niewyrażenie przez skarżącego zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w W. świadczy niewątpliwie o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z tym pracownikiem, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia. Wynika z tego, że decyzja o przyznaniu świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Zdaniem Sądu, L. F. spełnia ogólne przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Jednakże z przeprowadzonej analizy akt sprawy wynika, że skarżący uniemożliwiał pracownikom socjalnym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu swego faktycznego zamieszkiwania, tj. w lokalu nr [...] przy ulicy [...], gdzie zameldowany jest na pobyt czasowy od dnia [...] do dnia [...]. W oświadczeniu złożonym w dniu [...]. pracownikowi socjalnemu - A. S., wyraźnie zaznaczył, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu przez pracownika socjalnego wyżej wskazanego Zespołu, gdyż za właściwy do dokonania tej czynności, z uwagi na swą bezdomność, uważa Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców. Tymczasem twierdzenie to nie znajduje żadnego uzasadnienia, z powodu posiadania przez niego meldunku na pobyt czasowy we wskazanym wcześniej miejscu. Skoro zaś celem rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dokonanie ustaleń faktycznych, które mają pomóc w określeniu potrzeb osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej, stąd zupełnie naturalnym jest, że wywiad ten przeprowadza się w lokalu, w którym osoba ta lub rodzina zamieszkuje. Zatem miejscem zamieszkania, w rozumieniu przepisów regulujących udzielanie pomocy społecznej, jest lokal (mieszkanie) zajmowany przez osobę lub rodzinę występującą o pomoc. Organ orzekający nie był w stanie ocenić sytuacji majątkowej, osobistej itd. skarżącego, toteż nie miał możliwości zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który mógłby stwierdzić, czy L. F. zasługuje na przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma charakter uzupełniający. Zakres tej pomocy uzależniony jest przy tym od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. Przepisy ustawy wyraźnie nakładają obowiązek współudziału osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej, w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia zasiłku okresowego. Uznając skargę za nieuzasadnioną, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył L. F., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, iż brak współdziałania zainteresowanego z pracownikiem socjalnym może być samodzielną podstawą odmowy przyznania zasiłku okresowego. Taka interpretacja przytoczonego przepisu pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym przez Najwyższą Izbę Kontroli w jednym z raportów opracowanych na podstawie art. 6 ust. 1a nieobowązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), stanowiącego odpowiednik art. 11 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie ze stanowiskiem Najwyższej Izby Kontroli, nie można odmawiać przyznania pomocy, "uzasadniając to brakiem chęci do współdziałania", podczas "gdy trudne warunki życiowe konkretnej osoby potrzebującej są znane jednostce lub mogą być rozpoznane". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm., aktualnie t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) uznać należy za chybiony. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności, wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdzie postanowiono, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej i/i/raz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są zobowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych. Brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w zakresie znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni zasadnie wywiódł, że uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu (odmowę wyrażenia zgody) przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2008 r. o sygn. akt I OSK1424/07, niepubl.). W niniejszej sprawie organy nie miały jakiejkolwiek możliwości ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż L. F., poprzez niewyrażenie zgody na wywiad środowiskowy zupełnie uniemożliwił pracownikowi socjalnemu wstęp do mieszkania oraz ustalenie wymaganych okoliczności faktycznych. Organy nie dysponowały jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom ustawowym (art. 38 ustawy o pomocy społecznej). Nie jest zatem uprawnione stanowisko, przedstawione w skardze kasacyjnej, wedle którego Sąd I instancji naruszył art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej stanowi podstawę "odmowy przyznania świadczenia". Skoro nie ma wątpliwości co do tego, że odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, tym samym organ był zobowiązany do wydania decyzji merytorycznej, odmawiającej przyznania świadczenia. Zawarty w skardze kasacyjnej argument, iż odmowne załatwienie podania wymaga - obok stwierdzenia braku współdziałania strony - także innych, dodatkowych przeszkód, nie został jednak poparty żadną z dodatkowych przesłanek. Za taką nie można bowiem uznać raportu Najwyższej Izby Kontroli, sformułowanego na tle art. 6 ust. 1a nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t. j.: Dz. U . z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) w wyniku kontroli przeprowadzonych w jednostkach pomocy społecznej. Z przytoczonego w skardze kasacyjnej fragmentu raportu wyraźnie wynika, że zarzut naruszenia prawa sformułowano wobec tylko tych organów, które odmawiały przyznawania uprawnień, powołując się na brak współdziałania stron, podczas gdy "trudne warunki życiowe konkretnej osoby potrzebującej były znane jednostce lub mogły być rozpoznane", a więc gdy brak współdziałania nie polegał na zupełnym pozbawieniu organu danych o aktualnych warunkach bytowych osób zainteresowanych. W rozpatrywanej sprawie organy nie miały jednak jakiejkolwiek możliwości ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż poprzez swoją bierność zupełnie uniemożliwił on pracownikowi socjalnemu wstęp do mieszkania oraz sporządzenie wymaganego wywiadu środowiskowego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 obecnej ustawy o pomocy społecznej, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu, wymaganego przez art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, skutkuje wydaniem decyzji odmownej wobec uniemożliwienia przez stronę ustalenia istotnych dla przyznania zasiłku okresowego okoliczności faktycznych. Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.