I SA/Wa 822/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Jerzy Siegień asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B. B., K. C. i S. C. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1960 r. nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dnia [...] października 1948 r. został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1958 r. nr [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], z uwagi na przeznaczenie tej nieruchomości pod użyteczność publiczną (pod budowę [...]). Ministerstwo Gospodarki Komunalnej po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 1958 r. nr [...] stwierdziło, że wobec planowanej realizacji budowy [...] w latach 1960-65 brak jest obecnie podstaw do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1960 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania prawa własności czasowej w pozostałej części przedmiotowej nieruchomości ze względu na przeznaczenie przedmiotowego terenu według planu zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej. Orzeczenie to stało się podstawą wpisu własności Skarbu Państwa do księgi hipotecznej nr [...]. Obecnie grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółki [...] S.A. - następcy prawnego Centrali [...]. W 2001 roku wpłynął wniosek byłej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości oraz spadkobierczyń pozostałych współwłaścicieli o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1960 r. Po jego rozpatrzeniu organ nadzoru stwierdził, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był Plan Generalny na lata 1955-1965, zatwierdzony przez Prezydium Rządu w dniu 2 lipca 1956 r., który uchylił plan z 1931 r. Na podstawie nieuwierzytelnionej wersji tego planu, znajdującej się w Archiwum Państwowym W. organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych w planie pod budownictwo przemysłowe. Zdaniem organu skoro na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się wytwórnia [...], [...], którą od byłych właścicieli gruntu przejęto zarządzeniem Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. w przymusowy zarząd państwowy, to nie było możliwości pogodzenia sposobu korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem B. B., K. C. oraz S. C. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że teren przedmiotowej nieruchomości na podstawie zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1957 r. został przydzielony dla [...] pod budowę [...]. Objęcie przedmiotowej nieruchomości decyzją lokalizacyjną pod budowę [...] spełnia przesłankę określoną w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), który dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była niezbędna dla planowanej realizacji budownictwa ogólno miejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Ponieważ z obowiązującego wówczas dekretu z dnia 11 marca 1955 r. o łączności (Dz. U. z 1955 r. Nr 12, poz. 71, ze zm.) wynikał monopol państwa na [...], realizowany między innymi poprzez [...], budowa [...] nie dała się wówczas pogodzić z możliwością korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli. Zdaniem organu, ponieważ zaistniały przesłanki z art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który stanowił, iż dotychczasowemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy, brak jest wystarczających przesłanek do stwierdzenia określonych w art. 156 § 1 kpa wad orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1960 r. Skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. (uzupełnioną pismami z dnia [...] i [...] kwietnia 2007 r.) złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B., K. C. oraz S. C. W jej uzasadnieniu skarżące zarzuciły zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 7, 8 i 9 kpa. Podkreśliły, że w toku postępowania administracyjnego nie rozstrzygnięto w sposób niebudzący wątpliwości, czy w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązywał plan zabudowania, do którego odwoływał się art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a jeśli tak, to jakie były jego zapisy dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Skarżące zakwestionowały zasadność powoływania się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, która nie była przywołana jako podstawa prawna kwestionowanego orzeczenia z [...] października 1960 r. i dlatego nie mogła mieć zastosowania do kwestii rozstrzygniętych wcześniejszym dekretem z dnia 26 października 1945 r. stanowiącym podstawę kontrolowanego postępowania administracyjnego. Wskazały, że nawet jeśli na przedmiotowej działce miałyby się odbywać czynności, na które monopol posiadało ówcześnie Państwo, nie oznacza to, że grunt musiał być państwowy. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym było wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1960 r. nr [...] odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do pozostałej części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Gmina zobowiązana była wniosek taki uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Do wydania decyzji przez organ gminy konieczne było uprzednie ustalenie przeznaczenia gruntu nieruchomości [...] w planie zabudowania, zaś uwzględniając datę wydania decyzji w tej sprawie w postępowaniu zwykłym - w planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w tym planie - ustanowienie prawa użytkowana wieczystego (dawniej własności czasowej) było obligatoryjne. W postępowaniu nadzorczym, prowadzonym w odniesieniu do takich decyzji, ustaleniu podlegało jakie było przeznaczenie gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego, czy przeznaczenie to dawało się pogodzić z wykorzystaniem gruntu przez dotychczasowego właściciela oraz czy odmowa ustanowienia prawa własności czasowej nastąpiła tylko z tego powodu, że nie zostały spełnione pozytywne przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Podkreślenia wymaga, że obowiązek poczynienia takich ustaleń spoczywał przede wszystkim na organie wydającym orzeczenie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, bądź też organie odwoławczym. Wobec braku ustaleń w aktach administracyjnych postępowania zwykłego, rozpatrując wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności, organ nadzoru winien sam poczynić takie ustalenia, niezbędne dla oceny weryfikowanej decyzji. Podane w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1960 r. powody odmowy ustanowienia prawa własności czasowej w postaci przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej, bez powołania się na konkretne zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przedmiotowego terenu, obligowały organ nadzoru do wszechstronnego zbadania i oceny sprawy pod kątem przesłanek wynikających z norm prawa materialnego, czego organ nie uczynił. W pierwszej kolejności organ nadzoru winieni był rozstrzygnąć problem wydania w tej samej sprawie dwóch różnych orzeczeń administracyjnych i określić ich wzajemną korelację. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem wcześniejsze orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1958 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], z uwagi na przeznaczenie tej nieruchomości pod użyteczność publiczną (pod budowę [...]). Dokument ten jest oznaczony jako "Kopia" i nosi ślady przerobienia w postaci dopisanego długopisem wyrazu "części". Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ nadzoru winien był przede wszystkim wyjaśnić, jaka była rzeczywista treść orzeczenia z dnia [...] stycznia 1958 r. i jaki ma ona wpływ na prawidłowość orzeczenia z dnia [...] czerwca 1960 r. W szczególności, że ani z treści znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lutego 1958 r. nr [...] przesłanego do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej (k-1), ani z treści pisma Biura Urbanistycznego W. z dnia [...] marca 1958 r. (k-2), ani pisma Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1958 r. nr [...] (k-3), które organy uznały za decyzję organu II instancji, nie wynika, by orzeczenie z dnia [...] lutego 1958 r. dotyczyło jedynie bliżej nieokreślonej "części" gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], a nie całego gruntu. Ponadto organy nie wyjaśniły również niezgodności treści dwóch dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, czyli orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1960 r. (k-17) i sporządzonego na jego podstawie wniosku o wpisanie tytułu własności do księgi wieczystej z dnia [...] lipca 1960 r. (k-21). Z treści wymienionego wyżej orzeczenia wynika bowiem, że dotyczy ono bliżej nieokreślonej "pozostałej części gruntu nieruchomości [...]położonej przy ul. [...]", zaś powołany wniosek dotyczy już całego gruntu tej nieruchomości. Zdaniem Sądu w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego. Brak także dowodów na to, że organ nadzorczy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Ponadto z analizy zgromadzonego materiału wynika, że na podstawie nieuwierzytelnionej wersji znajdującej się w Archiwum Państwowym W. organ nadzoru uznał, iż w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był Plan Generalny W. na lata 1955-1965, zatwierdzony przez Prezydium Rządu w dniu [...] lipca 1956 r., który uchylił plan z 1931 r. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się zaś na terenach przeznaczonych w planie pod budownictwo przemysłowe. Organy uznały także, że fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości decyzją lokalizacyjną pod budowę [...], spełniał przesłankę określona w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), który dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. W ocenie Sądu oba poczynione przez organy ustalenia uznać należy za nieprawidłowe. Przeznaczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w ówczesnym porządku prawnym następowało bowiem w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego ustalane na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109, ze zm.). Przepis ten określał zarówno zawartość planów, jak i sposób ich uchwalania i publikacji. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 tego dekretu, plany miejscowe ustalały m.in. projektowane granice osiedla lub osiedli, przeznaczenie terenów na zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowego, kultu religijnego, wojskowe, tereny pod zakłady przemysłowe itp. Nie można zatem było uznać za zgodną z prawem odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1960 r. jeżeli organ nadzoru nie ustalił, czy Plan Generalny W. na lata 1955-1965 był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania decyzji, czy obejmował przedmiotową nieruchomość oraz czy jego zapisy pozwalały jednoznacznie określić planowane przeznaczenie tej nieruchomości. Ustalenie przez organy administracji, czy w dacie wydawania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru dla terenu obejmującego nieruchomość skarżących istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, miało decydujące znaczenie dla oceny, czy orzeczenie to jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanego orzeczenia, czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym. Nieuprawnionym było także dokonywanie przez organy oceny legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa w oparciu o przepis ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro pierwszy z powołanych przepisów nakazywał wydanie decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, natomiast przepis art. 54 możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej pozostawiał uznaniu organu. Odmienność tych regulacji prawnych sprawia, iż różnić się będą postępowania zwykłe prowadzone w tych sprawach, jak również wydane decyzje i ich uzasadnienia. Ta ocena legalności decyzji, weryfikowanych w trybie art. 156 kpa pod kątem zgodności z normami prawa procesowego, a więc obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, zupełnie uszła uwadze organów. Powyższe pozwala uznać, iż przy wydawaniu kwestionowanych decyzji organy naruszyły zarówno omówione wcześniej przepisy prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jak i przepisy prawa procesowego - art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 oraz art.156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien przede wszystkim bezspornie ustalić treść i zakres obowiązywania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1958 r. i określić znaczenie dokonanych zmian treści tego orzeczenia. Następnie organ musi bezspornie ustalić, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dniu wydania podlegającej kontroli decyzji dekretowej oraz jakie zapisy konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywały dla przedmiotowej nieruchomości lub ewentualnie określonej jej części, stanowiącej przedmiot kontrolowanej decyzji. Dopiero na gruncie tych ustaleń powinna być dokonana dalsza ocena wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa w świetle treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanego orzeczenia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w sentencji.